Corte di giustizia, Sentenza C-184/16

Ritiro di un attestato di iscrizione e nuovo allontanamento di un cittadino UE ancora colpito da divieto d’ingresso

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis in materia di libera circolazione dei cittadini dell’Unione, divieto d’ingresso e garanzie procedurali. La Corte è chiamata a chiarire i rapporti tra la direttiva 2004/38/CE e la direttiva 2008/115/CE in una situazione in cui un cittadino UE è rientrato nello Stato membro ospitante nonostante un divieto d’ingresso ancora efficace.

Fatti e procedimento principale

Il sig. Petrea, cittadino romeno, era stato condannato in Grecia per concorso in furto e, nel 2011, le autorità elleniche avevano disposto il suo allontanamento verso la Romania, accompagnato dall’iscrizione nel registro degli stranieri indesiderati e nel sistema informativo Schengen fino al 30 ottobre 2018. Nel 2013 egli era rientrato in Grecia e aveva ottenuto un attestato di iscrizione quale cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 8 della direttiva 2004/38. Successivamente, l’amministrazione aveva accertato che il divieto d’ingresso era ancora vigente, ritirato l’attestato e ordinato il rimpatrio in Romania. Il ricorso amministrativo del sig. Petrea era stato respinto, anche sul rilievo che non poteva eccepire l’illegittimità del precedente provvedimento di divieto d’ingresso.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio domandava, in sostanza:

• se la direttiva 2004/38 e il principio di tutela del legittimo affidamento ostino al ritiro dell’attestato di iscrizione e a un nuovo allontanamento fondato sulla persistenza del divieto d’ingresso;
• se un simile caso possa essere assimilato a soggiorno irregolare ai sensi della direttiva 2008/115, con conseguente applicazione della relativa procedura;
• se la revoca dell’attestato e il rimpatrio possano essere trattati come un unico atto amministrativo di allontanamento ai sensi degli articoli 27 e 28 della direttiva 2004/38;
• se il principio di effettività consenta di impedire l’eccezione di illegittimità del primo divieto d’ingresso nel giudizio contro il secondo provvedimento;
• se l’articolo 30 della direttiva 2004/38 richieda la notifica in una lingua compresa dall’interessato anche senza richiesta.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2004/38/CE, specialmente gli articoli 8, 15, 27, 28, 30, 31, 32 e 37;
• la direttiva 2008/115/CE, in particolare gli articoli 1, 2, 6 e 12;
• gli articoli 45 TFUE e 49 TFUE;
• l’articolo 267 TFUE come base del rinvio.

Ragionamento della Corte sulla natura dell’attestato di iscrizione e sul legittimo affidamento

La Corte ricorda che il diritto di soggiorno del cittadino dell’Unione deriva direttamente dal Trattato e che i documenti di soggiorno hanno natura meramente dichiarativa, non costitutiva. Di conseguenza, l’attestato di iscrizione previsto dall’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva 2004/38 non può, di per sé, fondare un legittimo affidamento nel diritto di soggiorno, soprattutto se è stato rilasciato per errore. In assenza di precise assicurazioni fornite dall’amministrazione, il principio di tutela del legittimo affidamento non impedisce il ritiro dell’attestato erroneamente rilasciato. La Corte conclude quindi che la direttiva 2004/38 e tale principio non ostano né al ritiro del documento né al nuovo allontanamento basato sulla sola constatazione che il divieto d’ingresso era ancora in vigore.

Ragionamento sulla possibilità di adottare il rimpatrio secondo la procedura della direttiva 2008/115

La Corte osserva che gli Stati membri dispongono di autonomia procedurale nel designare le autorità competenti e nel definire la procedura applicabile, purché non siano violate norme dell’Unione. Nulla nella direttiva 2004/38 vieta che uno Stato membro si ispiri alla direttiva 2008/115 per organizzare la procedura amministrativa di rimpatrio di un cittadino UE, a condizione che siano applicate le misure di recepimento della direttiva 2004/38 più favorevoli all’interessato. Pertanto, non vi è ostacolo a che il provvedimento sia adottato dalle stesse autorità e secondo la medesima procedura prevista per i cittadini di paesi terzi in soggiorno irregolare, purché il trattamento del cittadino dell’Unione non sia meno favorevole di quello imposto dal diritto UE speciale che lo protegge.

Ragionamento sul principio di effettività e sull’eccezione di illegittimità del primo divieto

Quanto al principio di effettività, la Corte ribadisce che le modalità processuali nazionali non devono rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento dell’Unione. In linea di principio, il diritto dell’Unione non impedisce che, contro un atto individuale successivo, non si possa contestare l’illegittimità di un provvedimento precedente divenuto definitivo per scadenza del termine o per rigetto del ricorso. Tuttavia, ciò vale solo se l’interessato ha avuto una reale possibilità di impugnare tempestivamente il primo provvedimento nel rispetto dell’articolo 30 della direttiva 2004/38. Se la notificazione non ha consentito di comprendere contenuto ed effetti dell’atto, il termine di ricorso non può essere considerato utilmente decorso e l’illegittimità del primo provvedimento può ancora essere opposta nel ricorso contro il secondo. Spetta al giudice nazionale verificare in concreto se il sig. Petrea abbia avuto tale possibilità.

Ragionamento sulla notifica e sulla traduzione

Sulla quinta questione, la Corte chiarisce che l’articolo 30 della direttiva 2004/38 non impone la traduzione automatica del provvedimento in una lingua compresa dall’interessato. La disposizione richiede invece che l’atto sia notificato per iscritto secondo modalità che consentano all’interessato di comprenderne il contenuto e le conseguenze. La Corte richiama anche i lavori preparatori della direttiva e il confronto con l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2008/115, che prevede la traduzione su richiesta per i cittadini di paesi terzi. Ne deriva che, per i cittadini dell’Unione, la traduzione non è obbligatoria in assenza di una domanda specifica, purché siano adottate misure idonee a garantire la comprensione effettiva dell’atto.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• la direttiva 2004/38 e il principio di tutela del legittimo affidamento non ostano al ritiro di un attestato di iscrizione erroneamente rilasciato a un cittadino UE ancora colpito da divieto d’ingresso, né a un nuovo allontanamento fondato sulla persistenza di tale divieto;
• la direttiva 2004/38 e la direttiva 2008/115 non ostano all’uso, per il cittadino UE, della stessa autorità e della stessa procedura previste per il rimpatrio degli stranieri irregolari, se si applicano le garanzie più favorevoli della direttiva 2004/38;
• il principio di effettività non impedisce di escludere l’eccezione di illegittimità del primo divieto d’ingresso nel giudizio sul secondo atto, purché vi sia stata la possibilità effettiva di contestare tempestivamente il primo;
• l’articolo 30 della direttiva 2004/38 impone la comprensione del contenuto e degli effetti dell’atto, ma non la sua notifica in una lingua comprensibile se l’interessato non ne ha fatto richiesta.

Principi pratici per il professionista

La pronuncia conferma che l’attestato di iscrizione del cittadino UE non è un titolo costitutivo e che la sua erronea emissione non “sanante” un divieto d’ingresso ancora efficace. In contenzioso, la difesa può ancora incidere sulla legittimità del primo divieto solo se dimostra di non aver avuto una reale possibilità di impugnarlo tempestivamente. Sul piano operativo, gli Stati membri possono utilizzare procedure di rimpatrio analoghe a quelle del diritto sugli stranieri irregolari, ma non possono abbassare il livello di tutela garantito dalla direttiva 2004/38.