Sentenza n. 529/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguardava la richiesta IRSAP del pagamento di € 735.320,00 per oneri di urbanizzazione, formulata nei confronti della società proprietaria di un complesso commerciale con supermercato, dopo il conferimento del ramo d’azienda effettuato dalla conduttrice dell’immobile. L’IRSAP sosteneva che l’art. 16, commi 9, 11 e 13, della l.r. n. 8 del 2012, anche alla luce delle modifiche legislative successive, consentisse il recupero degli oneri già non richiesti in regime di gratuità quando intervenisse un trasferimento dell’immobile o dell’attività. Deduceva inoltre che il conferimento del ramo d’azienda costituisse un trasferimento rilevante, che l’obbligazione circolasse con la res e che l’art. 21, comma 4, del regolamento IRSAP fosse conforme alla legge, estendendo la disciplina anche alle ipotesi di affitto, conferimento e cessione di azienda o ramo d’azienda. La società aveva invece sostenuto che la cessione del ramo d’azienda era stata posta in essere dalla conduttrice e non dalla proprietaria, che mancava una nuova attività edilizia o un aumento del carico urbanistico, che il regolamento aveva ampliato illegittimamente le fattispecie previste dalla legge e, in subordine, che gli oneri erano stati quantificati su una superficie erronea.

La decisione

Il CGARS ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. In primo luogo, ha rilevato che il conferimento del ramo d’azienda era stato effettuato dalla conduttrice dell’immobile e non dalla società proprietaria destinataria della richiesta; tale circostanza era già sufficiente a escludere la pretesa finanziaria nei confronti della proprietaria. In secondo luogo, ha richiamato il principio di legalità, letto anche in senso sostanziale, e la riserva relativa di legge prevista dall’art. 23 Cost., escludendo che l’amministrazione potesse imporre una prestazione patrimoniale in assenza di una base legislativa sufficientemente determinata. Gli oneri di urbanizzazione costituiscono corrispettivi di diritto pubblico destinati a compensare il nuovo carico urbanistico derivante da una nuova edificazione o da un mutamento di destinazione d’uso; nel caso concreto non vi era stata alcuna attività edilizia né alcun aumento del carico urbanistico. L’art. 16 della l.r. n. 8 del 2012, letto insieme alla disciplina edilizia richiamata, non autorizza il recupero degli oneri per il conferimento del ramo d’azienda del conduttore. Né tale obbligo poteva derivare dalla pregressa esenzione della dante causa della proprietaria, né da fatti compiuti dal locatario e non governabili dalla proprietaria. Il giudice ha inoltre escluso che la disciplina potesse essere interpretata estensivamente o secondo una finalità antielusiva non espressamente prevista dalla legge, anche perché non risultavano benefici economici conseguiti dalla proprietaria in ragione dell’esenzione originaria, avendo essa acquistato il bene a prezzo pieno. È stata quindi confermata anche l’illegittimità dell’art. 21, comma 4, del regolamento IRSAP, nella parte in cui estendeva il pagamento degli oneri a fattispecie prive di un referente legislativo primario. L’IRSAP è stato condannato alle spese del grado, liquidate in € 4.000,00 oltre spese generali e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  La prestazione patrimoniale imposta dall’amministrazione deve trovare una base legislativa sufficientemente determinata, tale da non lasciare all’ente impositore la scelta arbitraria del presupposto e dell’entità della prestazione.

• art. 16, comma 9, l.r. n. 8/2012

  Gli oneri di urbanizzazione e di costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi

  Il richiamo alla legislazione urbanistica ed edilizia impone di interpretare la disciplina regionale entro i limiti propri degli oneri di urbanizzazione, collegati a un’attività edilizia e al conseguente carico urbanistico.

• art. 16, comma 11, l.r. n. 8/2012

  Trascorsi cinque anni dalla stipula degli atti di cui al comma 9 [...] l’Istituto può consentire il mutamento della destinazione

  La disposizione disciplina il mantenimento o il mutamento della destinazione dell’insediamento e non costituisce una base espressa per imporre oneri in caso di conferimento del ramo d’azienda del conduttore.

• art. 16, comma 13, l.r. n. 8/2012

  Gli oneri di urbanizzazione e costruzione [...] relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree di cui alla presente legge

  La previsione riguarda gli oneri relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi e non consente, in assenza di nuova edificazione o aumento del carico urbanistico, il recupero degli oneri per un conferimento di ramo d’azienda.

• art. 24, commi 1 e 2, l.r. n. 16/2016

  effetto sul territorio degli interventi edilizi che comportano un aumento degli standard

  L’aumento del carico urbanistico, presupposto dell’obbligo contributivo, ricorre quando nuovi interventi edilizi o mutamenti di destinazione rendono necessario aumentare gli standard urbanistici.

• art. 21, comma 4, regolamento IRSAP

  Le norme di cui ai superiori commi si applicano anche nei casi di affitto, conferimento e cessione di azienda o di ramo di azienda

  La disposizione regolamentare è illegittima, per le fattispecie considerate, perché estende il pagamento degli oneri a ipotesi non previste dalla legislazione primaria.

• art. 1599 c.c.

  emptio non tollit locatum

  La vendita dell’immobile locato non interrompe la locazione; nel caso esaminato, il subentro nel rapporto locatizio non trasforma il fatto posto in essere dal conduttore in un atto imputabile alla proprietaria.

Massime di principio

• Gli oneri di urbanizzazione sono corrispettivi di diritto pubblico collegati al nuovo carico urbanistico e, di regola, presuppongono una nuova edificazione, una modifica della destinazione d’uso o altra attività edilizia che determini un incremento degli standard e dei servizi necessari; non possono essere imposti per il solo conferimento o trasferimento di un ramo d’azienda in assenza di tale incremento.
• Il principio di legalità e la riserva relativa di legge di cui all’art. 23 Cost. impediscono all’amministrazione di introdurre, mediante regolamento, nuove fattispecie di prestazioni patrimoniali non sufficientemente previste dalla legge; la disciplina secondaria non può ampliare il presupposto degli oneri di urbanizzazione oltre i limiti della normativa primaria.
• Quando il fatto invocato come presupposto del pagamento è una cessione o un conferimento di ramo d’azienda compiuto dal conduttore, l’obbligazione non può essere imputata al proprietario dell’immobile in assenza di una specifica base legislativa che renda rilevante quel fatto nei suoi confronti.
• La disciplina degli oneri di urbanizzazione deve essere interpretata restrittivamente: il richiamo legislativo agli oneri relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi non autorizza il recupero di somme in situazioni nelle quali non siano state realizzate opere o modifiche urbanistico-edilizie e non sia aumentato il carico urbanistico.
• La pregressa esenzione dagli oneri spettante al precedente titolare non consente, di per sé, di imporre successivamente il pagamento a un avente causa quando il nuovo obbligo non sia previsto dalla legge e quando non siano dimostrati comportamenti elusivi o benefici economici collegati all’esenzione originaria.

Come è indicizzato