Sentenza n. 2431/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego opposto dall'ASL all'istanza di revisione dei prezzi relativi a un servizio di assistenza domiciliare integrata. Il contratto d'appalto, stipulato nel 2001 per cinque anni, è scaduto il 12 marzo 2006, ma il servizio è proseguito senza interruzioni fino al 31 dicembre 2012, dapprima in via di fatto e poi sulla base di atti dell'ASL. La società aveva impugnato il diniego deducendo la violazione dell'art. 6, comma 4, l. n. 537/1993 e dell'art. 115 d.lgs. n. 163/2006, assumendo la natura imperativa della revisione periodica dei prezzi e sostenendo che la prosecuzione del rapporto fosse stata disposta mediante proroghe espresse. Aveva inoltre dedotto travisamento dei fatti, violazione dei principi di buon andamento e mancata prescrizione del diritto, richiamando le fatture e una nota del 28 giugno 2007 quale atto interruttivo. Il TAR aveva riconosciuto la revisione soltanto per il periodo dal 2003 alla scadenza contrattuale, subordinando la relativa istruttoria alla prova della ricezione dell'atto interruttivo, ed escludendo gli interessi moratori del d.lgs. n. 231/2002. In appello la società ha contestato: a) il mancato riconoscimento della revisione per il periodo dal 13 marzo 2006 al 31 dicembre 2012, sostenendo che si trattasse di proroghe espresse funzionali alla continuità di servizi essenziali; b) l'esclusione degli interessi moratori, prospettando anche una questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 d.lgs. n. 231/2002 per violazione dell'art. 3 Cost.; c) in via subordinata, il riconoscimento degli interessi legali ordinari.

La decisione

L'appello è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Quanto al primo motivo, il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata l'eccezione dell'ASL relativa alla mancata impugnazione di tutte le rationes decidendi poste dal TAR a fondamento dell'esclusione della revisione per il periodo successivo alla scadenza del contratto. Il TAR aveva individuato tre autonome ragioni: l'inapplicabilità della revisione ai rapporti proseguiti di fatto o mediante proroghe non previste originariamente; la mancata impugnazione delle deliberazioni dell'ASL n. 1657/2010 e n. 725/2011, che avevano fissato la prosecuzione alle condizioni economiche indicate; l'applicazione prevalente dell'art. 9 del regolamento regionale n. 11/2008. L'appellante aveva censurato soltanto la prima ragione. Il Collegio ha comunque precisato che le deliberazioni non si limitavano a richiamare le condizioni del contratto originario, ma stabilivano specifici costi orari, già aggiornati all'indice ISTAT e al costo del lavoro, da applicare fino al 31 gennaio 2011. La mancata impugnazione ha quindi cristallizzato sia la qualificazione del rapporto successivo alla scadenza come rapporto di fatto, sia le condizioni economiche applicabili. Inoltre, l'appellante non aveva contestato l'applicazione, dal 2008, della disciplina speciale dell'art. 9 del regolamento regionale n. 11/2008. Il Consiglio di Stato ha ribadito che la revisione prezzi è esigibile per la durata del contratto d'appalto, ma non per il periodo in cui il rapporto prosegue di fatto sulla base di proroghe o rinnovi taciti non previsti originariamente, nulli di diritto. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto infondata la censura relativa agli interessi moratori. L'art. 11 d.lgs. n. 231/2002 esclude l'applicazione del decreto ai contratti conclusi prima dell'8 agosto 2002, senza distinguere tra contratti a esecuzione istantanea e contratti con prestazioni periodiche. Tale disciplina non viola l'art. 3 Cost., poiché è ragionevole assumere come criterio il momento della stipulazione, quando le parti definiscono l'assetto complessivo dei reciproci interessi e possono conoscere la disciplina applicabile. Il Collegio ha inoltre ricordato che, per gli interessi di mora sulla revisione prezzi, occorre comunque fare riferimento alla determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale; prima di tale determinazione non maturano gli interessi moratori previsti per le transazioni commerciali. La domanda subordinata di interessi legali ex art. 1284 c.c. è stata dichiarata inammissibile perché nuova: la sentenza di primo grado aveva imposto all'amministrazione un'attività istruttoria, non il pagamento di una somma determinata, e non si trattava di interessi maturati dopo la sentenza impugnata. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 6, comma 4, l. n. 537/1993

  La disciplina della revisione periodica dei prezzi è stata invocata dall'appellante come imperativa, ma il giudice ne ha escluso l'applicabilità al periodo successivo alla scadenza del contratto, caratterizzato da una prosecuzione di fatto e da atti successivi non impugnati.

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  La revisione prezzi opera nell'ambito della durata del contratto d'appalto, mentre non si estende automaticamente a periodi di prosecuzione di fatto o a proroghe e rinnovi taciti non previsti originariamente.

• art. 9 regolamento regionale n. 11/2008

  La disciplina speciale regionale relativa all'aggiornamento delle tariffe dei servizi sanitari e socio-sanitari prevale, per il periodo considerato dal TAR, sull'istituto generale della revisione prezzi.

• art. 11 d.lgs. n. 231/2002

  Il decreto sugli interessi moratori non si applica ai contratti conclusi prima dell'8 agosto 2002; il criterio temporale dipende dalla data di stipulazione e non dalla durata o dalla periodicità delle prestazioni.

• art. 6 direttiva 2000/35/CE

  Consente la disciplina transitoria posta a fondamento della non applicazione del d.lgs. n. 231/2002 ai contratti conclusi anteriormente alla data stabilita.

• art. 3 Cost.

  La mancata distinzione tra contratti a esecuzione istantanea e contratti a prestazioni periodiche non è irragionevole, poiché il legislatore può assumere quale criterio la data di conclusione del contratto.

• art. 104 c.p.a.

  In appello possono essere richiesti gli interessi maturati dopo la sentenza impugnata; tale eccezione non rende ammissibile una domanda di interessi legali proposta per la prima volta in appello e riferita a una condanna non ancora pecuniaria.

• art. 1284 c.c.

  La richiesta di interessi legali ordinari è stata dichiarata inammissibile perché nuova e non riconducibile a interessi maturati successivamente alla sentenza di primo grado.

Massime di principio

• La revisione dei prezzi nei contratti pubblici a esecuzione continuativa è esigibile per il periodo di durata del contratto e per le sole proroghe eventualmente previste originariamente dalla lex specialis o dal contratto; non opera automaticamente durante una prosecuzione di fatto, né durante proroghe o rinnovi taciti non previsti ab origine, i quali sono nulli di diritto.
• Quando l'amministrazione adotta atti successivi alla scadenza del contratto che qualificano il rapporto come prosecuzione di fatto e fissano espressamente le condizioni economiche applicabili, la mancata impugnazione di tali atti consolida la qualificazione del rapporto e l'assetto economico in essi stabilito, impedendo di contestarlo successivamente in sede di impugnazione del diniego di revisione.
• L'appello è inammissibile quando non censura tutte le autonome rationes decidendi poste a fondamento della decisione di primo grado, poiché la permanenza di una ragione non contestata è sufficiente a sorreggere il dispositivo.
• Il d.lgs. n. 231/2002 sugli interessi moratori non si applica ai contratti conclusi prima dell'8 agosto 2002, senza che rilevi la circostanza che il contratto abbia durata pluriennale o preveda prestazioni periodiche; il momento determinante è quello della stipulazione.
• Gli interessi moratori sulla revisione prezzi possono decorrere soltanto dopo la determinazione amministrativa sulla spettanza e sull'ammontare del compenso revisionale; prima di tale determinazione non è esigibile l'interesse legale di mora previsto per le transazioni commerciali.
• È nuova e quindi inammissibile in appello la domanda di interessi legali ordinari proposta in relazione a una sentenza di primo grado che abbia imposto all'amministrazione un'attività istruttoria, anziché il pagamento di una somma determinata, salvo il caso degli interessi maturati dopo la sentenza impugnata previsto dall'art. 104 c.p.a.

Come è indicizzato