Sentenza n. 913/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione comunale di adozione della variante alle NTA del Piano Operativo e, con motivi aggiunti, le successive deliberazioni di approvazione della variante e di conformazione degli strumenti urbanistici al PIT-PPR. La variante ha distinto, all’interno della categoria funzionale residenziale, l’uso della “residenza temporanea”, comprendente le locazioni turistiche brevi e talune strutture ricettive extra-alberghiere, vietandone il nuovo insediamento nella zona A1 del centro storico. Sono stati dedotti: difetto di motivazione, per mancata illustrazione delle ragioni della reintroduzione del divieto già previsto in una precedente variante non approvata; violazione dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, ritenendo che la disposizione consentisse soltanto condizioni al mutamento di destinazione d’uso e non divieti assoluti; violazione dell’art. 42 Cost., per incidenza sulla proprietà in materia riservata alla legge statale; violazione dell’art. 117, comma 2, lett. e), l) e s), Cost., per invasione delle competenze statali in materia di concorrenza, ordinamento civile e beni culturali; contrasto con l’art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024, sotto il profilo dell’assenza di base normativa e della violazione dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione; in via subordinata, questione di legittimità costituzionale dell’art. 59 della medesima legge regionale. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione del Codacons, l’inammissibilità del ricorso collettivo e la sopravvenuta improcedibilità dell’impugnazione della delibera di adozione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, poiché la variante adottata è stata successivamente approvata con nuove valutazioni, anche alla luce delle osservazioni degli interessati e della sopravvenuta l.r. Toscana n. 61/2024; pertanto, la delibera di approvazione non costituiva una mera conferma dell’atto di adozione. Il ricorso introduttivo sarebbe comunque risultato infondato per l’identità sostanziale delle censure. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il giudice ha ritenuto adeguatamente motivata la variante: le relazioni comunali indicavano dati e finalità riferiti all’overtourism, alla gentrificazione, alla perdita della residenzialità, alla riduzione degli alloggi per locazioni di lunga durata, all’aggravio dei servizi e alla tutela dell’identità del centro storico UNESCO. L’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, unitamente all’art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014, consente agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni e limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, anche mediante l’individuazione di usi distinti all’interno della stessa categoria funzionale; in presenza di esigenze territoriali oggettive e adeguatamente motivate, tali limitazioni possono comprendere divieti circoscritti. Il Comune non ha creato una nuova categoria funzionale, ma ha distinto, nell’ambito della residenza, l’uso della “residenza temporanea” e ne ha vietato il nuovo insediamento nella sola zona A1, per la durata del Piano Operativo. La previsione produce effetti conformativi, non espropriativi, sulla proprietà e non viola l’art. 42 Cost. Né è stato ravvisato uno sconfinamento nelle competenze statali in materia di concorrenza, ordinamento civile o beni culturali: la disciplina è stata ricondotta al governo del territorio e al bilanciamento degli interessi pubblici con la proprietà e la libertà d’iniziativa economica. Il divieto è stato ritenuto necessario, proporzionato e non discriminatorio, perché rivolto soltanto ai nuovi insediamenti, limitato a un’area con peculiari caratteristiche e temporalmente circoscritto, senza incidere sulle attività già esistenti. La questione di costituzionalità dell’art. 59 l.r. n. 61/2024 è stata ritenuta irrilevante, in quanto la variante trovava autonoma base nei poteri urbanistici comunali; comunque, la disposizione regionale era già stata dichiarata non illegittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 186/2025. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione consente ai Comuni di regolare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale mediante condizioni, limitazioni e, in presenza di esigenze oggettive e motivate, divieti specifici.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso.

  La norma regionale conferma il potere comunale di disciplinare autonomamente gli usi interni alle categorie funzionali e di limitarne il mutamento in relazione alle specificità territoriali.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I Comuni a più alta densità turistica e, comunque, tutti i Comuni capoluogo di provincia possono definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve.

  La disposizione disciplina il distinto profilo turistico-autorizzatorio delle locazioni brevi e individua criteri e interessi rilevanti, senza escludere l’autonomo esercizio del potere urbanistico comunale.

• art. 42 Cost.

  La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché la proprietà privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

  Le previsioni urbanistiche possono conformare il diritto di proprietà per assicurarne la funzione sociale, senza costituire espropriazione.

• art. 117, comma 2, lett. e), l) e s), Cost.

  La variante non invade le competenze legislative statali in materia di concorrenza, ordinamento civile e tutela dei beni culturali, poiché persegue finalità di governo del territorio e produce effetti conformativi indiretti.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Il governo del territorio rientra nella competenza legislativa concorrente e costituisce il fondamento materiale delle prescrizioni urbanistiche impugnate.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere conformata per fini sociali e ambientali mediante misure urbanistiche proporzionate e non discriminatorie.

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana n. 65/2014

  La pubblicazione dell’avviso di approvazione determina, decorso il termine previsto, l’efficacia degli strumenti urbanistici approvati.

• art. 99, comma 3, l.r. Toscana n. 65/2014

  La disciplina urbanistica comunale può articolare gli usi all’interno della categoria residenziale e introdurre limitazioni coerenti con le esigenze territoriali.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono individuare, all’interno della stessa categoria funzionale di destinazione d’uso, usi distinti caratterizzati da diverso impatto urbanistico e assoggettarli a condizioni, limitazioni o divieti specifici, purché le misure siano fondate su esigenze territoriali oggettive, adeguatamente motivate e non arbitrarie.
• La facoltà prevista dall’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 di fissare “specifiche condizioni” al mutamento di destinazione d’uso non esclude, in presenza di particolari esigenze di governo del territorio, divieti circoscritti, riferiti a determinate aree e tipologie d’uso e limitati temporalmente dalla durata dello strumento urbanistico.
• Il divieto urbanistico di nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi in una specifica area urbana può costituire legittima espressione del potere di governo del territorio quando sia diretto a contrastare effetti documentati quali riduzione della residenzialità stabile, gentrificazione, carenza di alloggi per locazioni di lunga durata, pressione sui servizi e alterazione del tessuto urbano.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà, abnormità o irragionevolezza; il giudice non può sostituire una propria valutazione, altrettanto opinabile, a quella dell’amministrazione quando quest’ultima sia istruita, plausibile e proporzionata.
• Le limitazioni urbanistiche alle locazioni turistiche brevi producono effetti conformativi sul diritto di proprietà e sulla libertà d’iniziativa economica, non espropriativi, quando non eliminino ogni possibile utilizzazione del bene e lascino consentite altre forme di godimento o sfruttamento, quali la residenza stabile o attività ricettive diverse.
• L’approvazione di una variante urbanistica rende improcedibile l’impugnazione della delibera di adozione quando il provvedimento successivo non costituisca una mera conferma delle previsioni adottate, ma sia il risultato di nuove valutazioni e modifiche, anche derivanti dall’esame delle osservazioni e dall’adeguamento a sopravvenienze normative.

Come è indicizzato