Cassazione Penale, Sentenza n. 13576/2025 del 08/04/2025

Esito

La controversia

Impugnazione dell'ordinanza del Tribunale del riesame che aveva confermato il decreto di sequestro preventivo dell'intera area dello stabilimento balneare "Shilling - La Rotonda" (inclusi pedana, strutture lignee, tensostrutture, arredi, ristorante ecc.) per il reato previsto dall'art. 1161 cod. nav. Il ricorrente contestava che le opere rilevate fossero solo "innovazioni" datate (principalmente realizzate tra 2007 e 2010) di natura istantanea e pertanto ormai prescritte; sosteneva inoltre che la decadenza della concessione non potesse essere dichiarata automaticamente dal giudice penale e che il provvedimento comunale di "assegnazione tecnica temporanea" del 30/04/2024 dovesse essere considerato valido.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato infondato. La Corte ha ritenuto corretta la valutazione del Tribunale del riesame secondo cui, alla luce della consistenza e delle caratteristiche delle opere realizzate, si è in presenza di "variazioni sostanziali" rispetto al titolo concessorio originario e/o di opere che hanno sottratto porzioni di area al godimento della collettività. Tali fattispecie rientrano nell'ambito dell'"occupazione arbitraria" di suolo demaniale ex art. 1161 cod. nav., reato di natura permanente la cui consumazione perdura fino alla cessazione dell'occupazione illegittima o all'ottenimento di una concessione suppletiva. Pertanto la prescrizione invocata dal ricorrente non è applicabile e il fumus commissi delicti a base del sequestro preventivo è stato ritenuto sussistente; l'ordinanza impugnata è confermata.

Norme richiamate

• articolo 1161 codice della navigazione

  sanziona le condotte di chiunque, "arbitrariamente": a) occupa uno spazio del demanio marittimo ...; c) fa innovazioni non autorizzate sugli spazi anzidetti

  La norma incrimina distinte fattispecie (occupazione arbitraria, impedimento uso pubblico, innovazioni non autorizzate). Le innovazioni sono di regola reato istantaneo, mentre l'occupazione arbitraria ha natura permanente. Le innovazioni possono trasformarsi in occupazione arbitraria se sottraggono porzioni di area al godimento collettivo o costituiscono variazioni sostanziali.

• articolo 24 d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328 (regolamento di esecuzione del codice della navigazione)

  "la concessione è fatta entro i limiti di spazio e di tempo e per le opere, gli usi e le facoltà risultanti dall'atto o dalla licenza di concessione"; "qualsiasi variazione ... deve essere richiesta preventivamente ..."

  Qualsiasi variazione rispetto al contenuto originario della concessione richiede espressa autorizzazione. Si distingue tra variazione sostanziale (necessita di concessione suppletiva) e variazione non sostanziale (può essere coperta da semplice variante autorizzativa).

• articolo 54 codice della navigazione

  "qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino ... e, in caso di mancata esecuzione dell'ordine, provvede d'ufficio, a spese dell'interessato"

  La P.A. ha il potere di ingiungere rimessione in pristino per innovazioni o occupazioni abusive; i poteri ripristinatori sono attivabili sia per variazioni sostanziali che non sostanziali.

• articolo 47 codice della navigazione

  "l'amministrazione può dichiarare la decadenza del concessionario" (segue elencazione delle ipotesi di decadenza)

  La declaratoria di decadenza, pur espressa con verbo potestativo, è vincolata una volta accertati i presupposti fattuali: la P.A. esercita discrezionalità tecnica limitata al riscontro dei presupposti; il giudice penale non può dichiarare la decadenza automatica.

• articolo 321, comma 3‑bis, codice di procedura penale

  Consente l'adozione di sequestro d'urgenza in presenza di gravi indizi e per esigenze cautelari; nel caso di specie il decreto in via d'urgenza è stato richiamato per evidenziare il quadro fattuale.

• Direttiva 2006/123/CE (direttiva servizi), art. 12

  La giurisprudenza CJEU qualifica le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative come "autorizzazioni" ai sensi della direttiva; ne discende l'obbligo di procedure competitive e limiti alla proroga/assegnazione diretta.

• legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 20 (silenzio-assenso)

  La disciplina del "silenzio-assenso" non è compatibile con la natura delle concessioni demaniali marittime: il silenzio non può sostituire l'atto autorizzativo demaniale.

Massime di principio

• Distinguere sempre tra 'innovazioni non autorizzate' (di regola reato istantaneo) e 'occupazione arbitraria' (reato permanente): la qualificazione dipende dagli effetti dell'opera sulla concessione e sull'uso pubblico dell'area.
• Valutare se la variazione è 'sostanziale' (estensione della zona, opere concesse, modalità di esercizio): se sì, serve una concessione suppletiva e l'illecito assume natura permanente (occupazione arbitraria).
• Se l'innovazione non modifica sostanzialmente la concessione e non amplia l'area, può configurarsi il solo reato di innovazione abusiva, consumato all'ultimazione dell'opera (termine di prescrizione decorrente da tale momento).
• La realizzazione di opere che limitino l'uso pubblico o sottraggano porzioni di demanio al godimento collettivo converte spesso l'innovazione in occupazione permanente: in questi casi il reato non è prescritto finché perdura l'occupazione illegittima.
• Il giudice penale non può dichiarare la decadenza 'automatica' del titolo concessorio: la declaratoria di decadenza è atto amministrativo che, pur vincolato nei presupposti, deve essere pronunciato dall'amministrazione competente.
• La pubblica amministrazione deve attivare i poteri di rimessione in pristino ex art. 54 cod. nav. per le innovazioni abusive, e può procedere alla declaratoria di decadenza ex art. 47 cod. nav. solo se ricorrono le condizioni previste (variazioni sostanziali, inadempienze rilevanti).
• In sede di misure cautelari reali (sequestro) il giudice del riesame e la Corte verificano il fumus commissi delicti con valutazione sommaria; non è consentita una rivalutazione piena del merito ma la motivazione sulla sussumibilità del fatto nella fattispecie incriminatrice deve essere coerente e adeguata.
• Per chi gestisce stabilimenti demaniali: ogni intervento va valutato preliminarmente dal punto di vista demaniale; sanatorie successive possono non essere sufficienti a escludere responsabilità penale se l'intervento ha effetti permanenti sull'uso collettivo.