Sentenza n. 6882/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva impugnato gli atti della procedura espropriativa deducendo, in primo luogo, la violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di pubblicità previsti dalla disciplina speciale sulle infrastrutture strategiche, contestando che fosse stata provata la pubblicazione degli avvisi e delle delibere CIPE sui quotidiani nazionali e locali. In appello ha sostenuto che l'unica prova ammissibile della pubblicazione fosse la produzione dei quotidiani recanti gli avvisi, escludendo il ricorso alle presunzioni semplici e richiamando il principio di vicinanza della prova. Ha inoltre contestato la mancata tempestiva impugnazione delle delibere CIPE presupposte, assumendo che non fossero state adeguatamente rese conoscibili. Gli ulteriori motivi riproponevano le censure di primo grado relative all'illegittima reiterazione del vincolo espropriativo, al decorso del termine di efficacia del vincolo preordinato all'esproprio, all'illegittimità della dichiarazione di pubblica utilità e delle successive proroghe, nonché all'illegittimità derivata del decreto di esproprio. È stata altresì riproposta l'eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 7-bis, comma 4, d.l. n. 68/2022, per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittimo il ricorso alla prova presuntiva ex art. 2729 c.c. per dimostrare l'avvenuta pubblicazione degli avvisi, poiché la disciplina speciale sulle infrastrutture strategiche non esclude tale mezzo di prova. Le presunzioni possono fondarsi su documenti ufficiali, delibere pubblicate in Gazzetta Ufficiale e allegazioni amministrative puntuali, purché gli elementi siano gravi, precisi e concordanti e il giudice espliciti il percorso logico seguito. È stata inoltre rilevata l'assenza di specifiche censure contro il capo della sentenza che aveva dichiarato tardive o inammissibili le contestazioni rivolte alle delibere CIPE presupposte, contenenti la dichiarazione di pubblica utilità, il vincolo preordinato all'esproprio e le relative proroghe. La mera riproposizione dei motivi di primo grado non soddisfa l'onere di formulare specifiche censure contro la sentenza impugnata. Gli ulteriori motivi di appello sono stati assorbiti, perché subordinati alla riforma della decisione di primo grado. L'eccezione di incostituzionalità è stata ritenuta irrilevante e manifestamente infondata: la proroga legislativa del vincolo era temporalmente definita, pari a ulteriori quattro anni, e giustificata dalla natura strategica dell'opera; non risultavano dedotti né emergevano profili di sproporzione o irragionevolezza. Le spese sono state poste a carico dell'appellante, per complessivi 10.000 euro, oltre accessori, ripartiti tra le amministrazioni statali e Astral S.p.A.

Norme richiamate

• artt. 161 ss. d.lgs. n. 163/2006

  La disciplina speciale delle infrastrutture strategiche deroga agli obblighi informativi previsti dalla disciplina generale sugli espropri e dalla legge n. 241/1990, secondo quanto previsto dal regime transitorio del d.lgs. n. 36/2023.

• art. 166, comma 2, d.lgs. n. 163/2006

  Prevede gli adempimenti pubblicitari relativi alla procedura per le infrastrutture strategiche; la loro effettuazione può essere dimostrata anche mediante presunzioni semplici, in assenza di una deroga normativa alla prova presuntiva.

• art. 166, comma 4-bis, d.lgs. n. 163/2006

  Disciplina in modo peculiare le proroghe nell'ambito delle infrastrutture strategiche e non pone, al ricorrere dei presupposti, un limite al numero delle proroghe adottabili.

• artt. 225, commi 10, 11 e 12, d.lgs. n. 36/2023

  Mantengono applicabile, per la fattispecie esaminata, la disciplina speciale del d.lgs. n. 163/2006 relativa alle infrastrutture strategiche.

• art. 2727 c.c.

  “conseguenze che la legge o il giudice trae da un fatto noto per risalire ad un fatto ignorato”

  Definisce la prova per presunzioni come procedimento inferenziale dal fatto noto al fatto ignoto.

• art. 2729 c.c.

  “sono lasciate alla prudenza del giudice, il quale non deve ammettere che presunzioni gravi, precise e concordanti”

  Consente il ricorso alle presunzioni semplici quando gli elementi indiziari siano gravi, precisi e concordanti, valutati complessivamente e non atomisticamente.

• art. 91 c.p.a.

  L'appello è un mezzo di impugnazione a critica libera, ma resta soggetto ai limiti derivanti dai motivi dedotti.

• art. 101 c.p.a.

  Impone all'appellante di formulare specifiche censure contro la sentenza impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado non è sufficiente.

• art. 7-bis, comma 4, d.l. n. 68/2022, convertito dalla l. n. 108/2022

  La proroga legislativa del vincolo e della dichiarazione di pubblica utilità, per un termine definito e circoscritto, non è stata ritenuta sproporzionata o irragionevole in relazione alla natura strategica dell'opera.

Massime di principio

• Nelle procedure espropriative relative a infrastrutture strategiche, la prova dell'avvenuto assolvimento degli obblighi di pubblicità non deve necessariamente essere fornita mediante la produzione degli originali dei quotidiani o dell'atto tipico, potendo essere desunta anche da presunzioni semplici, purché fondate su elementi gravi, precisi e concordanti e adeguatamente motivate dal giudice.
• La prova presuntiva richiede una previa selezione degli elementi indiziari rilevanti e una successiva valutazione complessiva della loro convergenza; non è sufficiente né necessaria un'analisi isolata di ciascun elemento.
• L'appello, pur essendo un mezzo a critica libera, deve contenere specifiche censure rivolte contro la motivazione e le statuizioni della sentenza impugnata. La mera riproposizione dei motivi dedotti in primo grado non devolve efficacemente al giudice d'appello le questioni già decise.
• Gli atti presupposti che contengono la dichiarazione di pubblica utilità e l'apposizione o proroga del vincolo preordinato all'esproprio devono essere tempestivamente impugnati; una contestazione proposta soltanto contro il successivo decreto di esproprio è tardiva rispetto agli atti presupposti e inammissibile quanto alla deduzione della loro illegittimità derivata, se questi si sono consolidati.
• Una proroga legislativa, temporalmente definita e giustificata dalla natura strategica dell'opera, non viola di per sé i principi di proporzionalità e ragionevolezza, soprattutto quando non prolunghi indefinitamente il vincolo e il decreto di esproprio sia adottato entro il termine prorogato.

Come è indicizzato