Sentenza n. 300/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva partecipato a una procedura indetta dalla Fondazione per la permuta di un terreno, risultando unica aggiudicataria con un’offerta pari al 23% della volumetria futura. Le parti avevano poi sottoscritto una scrittura privata qualificata come contratto preliminare di permuta e appalto. Successivamente, il nuovo Commissario straordinario della Fondazione aveva rilevato l’assenza della preventiva autorizzazione regionale prevista dalla normativa siciliana, nonché una possibile difformità tra la quota del 23% oggetto dell’offerta e quella prevista nel preliminare. La Fondazione aveva quindi dichiarato la nullità di tutti gli atti della procedura, richiamando l’art. 21-septies l. 241/1990, la normativa regionale e il rischio di danno erariale. La società ha dedotto: incompetenza e carenza di potere; violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza e buona amministrazione; falsa applicazione degli artt. 21-sexies e 21-septies l. 241/1990 e della normativa regionale; eccesso di potere, irragionevolezza, arbitrarietà, contraddittorietà e illogicità manifesta. In via subordinata ha sostenuto che gli eventuali vizi avrebbero potuto determinare soltanto l’annullabilità e che l’autotutela sarebbe stata tardiva rispetto al termine di dodici mesi previsto dall’art. 21-novies l. 241/1990. Ha inoltre chiesto la stipula del contratto definitivo e, in subordine, il risarcimento dei danni. La Fondazione ha eccepito l’inammissibilità per mancata impugnazione della nota regionale e per omessa notificazione del ricorso all’Assessorato, sostenendo nel merito la sussistenza della nullità per carenza assoluta di potere, mancanza dell’autorizzazione regionale e impossibilità dell’oggetto.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. La nota dell’Assessorato regionale è stata qualificata come mero atto di riscontro a un esposto, privo di autonoma lesività e non inserito nella procedura impugnata. L’Assessorato non era inoltre controinteressato, poiché non vantava un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione della determina della Fondazione e aveva anzi preso le distanze dall’operato dell’ente. Nel merito, il TAR ha accolto la domanda annullatoria. Ha ritenuto che l’art. 21-septies l. 241/1990 attribuisca all’amministrazione il potere di rilevare e dichiarare la nullità, ma che nessuna delle ragioni indicate dalla Fondazione integrasse una causa di nullità. L’assenza dell’autorizzazione regionale prevista dall’art. 36 l.r. 22/1986 e il mancato controllo previsto dall’art. 68, comma 3, l.r. 10/1999 costituiscono, al più, condizioni di legittimità o profili di incompetenza, non elementi essenziali mancanti né difetto assoluto di attribuzione. Il rischio di danno erariale è una valutazione di opportunità amministrativa e non può fondare la nullità. Anche l’eventuale incongruenza tra la percentuale offerta e quella prevista nel preliminare non rientra nelle ipotesi dell’art. 21-septies. Riqualificando l’atto secondo il suo contenuto effettivo come annullamento d’ufficio, il TAR lo ha comunque ritenuto illegittimo perché adottato l’8 ottobre 2024, oltre dodici mesi dopo tutti gli atti incisi, risalenti al periodo dicembre 2022-febbraio 2023. La domanda volta a ottenere la stipula del contratto definitivo è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando al giudice ordinario, presso il quale era già pendente un giudizio ex art. 2932 c.c.; è stato indicato il termine di tre mesi per la riproposizione ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a. Non vi è stata pronuncia sulla domanda risarcitoria, proposta in via subordinata. La Fondazione è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

  La disposizione è sia norma definitoria delle ipotesi di nullità sia norma attributiva del potere amministrativo di rilevarla e dichiararla. Le ipotesi di nullità sono tassative e riguardano la mancanza di elementi essenziali, il difetto assoluto di attribuzione, la violazione o elusione del giudicato e le nullità testuali.

• art. 21-novies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ... può essere annullato d'ufficio ... entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi ...

  L’annullamento d’ufficio degli atti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici deve intervenire entro dodici mesi. La riqualificazione dell’atto come annullamento d’ufficio ne ha evidenziato la tardività.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Le violazioni relative alla mancata autorizzazione o al controllo regionale, ove sussistenti, sono riconducibili all’annullabilità per violazione di legge o incompetenza, non alla nullità per difetto assoluto di attribuzione.

• art. 36 l.r. Sicilia 22/1986

  Nel caso in cui la struttura non utilizzabile o non riconvertibile non sia acquisita dal comune ... l'Assessore regionale per gli enti locali ... autorizza l'istituzione proprietaria della struttura ad alienarla mediante vendita all'asta pubblica.

  La norma configura una contitolarità del potere tra l’istituzione proprietaria e l’Assessorato regionale, prevedendo una previa autorizzazione regionale. La sua violazione non determina nullità, poiché l’autorizzazione è una condizione di legittimità e non un elemento essenziale dell’atto, né sussiste carenza assoluta di potere.

• art. 68, comma 3, l.r. Sicilia 10/1999

  Il controllo regionale di legittimità sugli atti deliberativi delle IPAB relativi all’alienazione del patrimonio immobiliare è una condizione di legittimità e non un elemento essenziale dell’atto; la sua mancanza non determina nullità per difetto assoluto di attribuzione.

• art. 2932 c.c.

  La domanda di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere il contratto definitivo riguarda un diritto soggettivo e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, il giudizio può essere riproposto davanti al giudice indicato entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La mancata notificazione del ricorso a un’amministrazione non determina l’inammissibilità se essa non possiede sia l’elemento formale sia l’elemento sostanziale della qualità di controinteressato.

Massime di principio

• Le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo previste dall’art. 21-septies l. 241/1990 sono tassative. La violazione di una condizione di legittimità, quale la mancata autorizzazione o il mancato controllo di un’altra amministrazione, non determina di per sé nullità, salvo che la legge preveda espressamente tale conseguenza.
• Il difetto assoluto di attribuzione ricorre soltanto quando manca in astratto una norma attributiva del potere o l’autorità procedente è radicalmente priva di potere nel settore; la violazione delle regole di riparto o di compartecipazione tra amministrazioni integra, al più, incompetenza o violazione di legge e comporta annullabilità.
• Un atto denominato dichiarazione di nullità deve essere qualificato dal giudice secondo il suo contenuto effettivo e la sua causa reale. Se l’amministrazione intende rimuovere atti illegittimi mediante autotutela, l’atto è soggetto alla disciplina dell’annullamento d’ufficio, compreso il termine massimo di dodici mesi previsto dall’art. 21-novies l. 241/1990.
• Quando un provvedimento è sorretto da motivazioni autonome e ciascuna è idonea, da sola, a fondare il dispositivo, la validità di una sola motivazione è sufficiente a mantenerlo fermo; tuttavia, se tutte le ragioni poste a fondamento dell’atto non rientrano nelle ipotesi di nullità, la dichiarazione di nullità deve essere annullata.
• La domanda di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di concludere un contratto definitivo riguarda un diritto soggettivo e, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, anche quando l’obbligo deriva da una precedente procedura amministrativa.

Come è indicizzato