Corte di giustizia, Sentenza C-496/18

Compatibilità con il diritto UE di un riesame d’ufficio su modifiche di contratti pubblici già decadute

La pronuncia riguarda due rinvii pregiudiziali della Fővárosi Törvényszék (Corte di Budapest-Capitale) relativi a procedimenti avviati d’ufficio in Ungheria da un’autorità di controllo sugli appalti pubblici. I procedimenti principali concernevano modifiche, effettuate anni prima, a contratti di appalto pubblico già conclusi e successivamente controllati alla luce della nuova legge ungherese sugli appalti del 2015.

Fatti e procedimento principale

Nella causa C‑496/18 la Budapesti Közlekedési Zrt. aveva aggiudicato nel 2005 un appalto per un sistema di controllo relativo alla linea 4 della metropolitana di Budapest; il contratto fu poi modificato nel 2009. Nel 2017 il presidente dell’autorità per gli appalti pubblici avviò d’ufficio un procedimento, ritenendo che la modifica violasse l’articolo 303, paragrafo 1, della legge ungherese del 2003 sugli appalti pubblici. La commissione arbitrale accertò la violazione e irrogò sanzioni alle imprese coinvolte.

Nella causa C‑497/18 la Budapesti Közlekedési aveva aggiudicato nel 2009 un appalto di servizi; il contratto fu eseguito e poi risolto nel 2011. Anche qui, nel 2017, l’autorità avviò un procedimento d’ufficio, sostenendo che le modalità di pagamento e di attestazione dell’esecuzione avessero integrato una modifica contrattuale illegittima ai sensi dell’articolo 303 della legge del 2003. Anche in questo caso la commissione arbitrale concluse per la violazione e applicò sanzioni pecuniarie.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE, i considerando della direttiva 2007/66/CE e gli articoli 83 della direttiva 2014/24/UE e 99 della direttiva 2014/25/UE ostassero o imponessero la possibilità per uno Stato membro di attribuire a un’autorità di controllo il potere di avviare d’ufficio procedimenti di riesame;
• se il principio di certezza del diritto impedisse di applicare retroattivamente una disciplina nazionale che riapriva termini di decadenza già scaduti sotto la normativa precedente;
• se rilevassero le ragioni per cui la violazione non era stata contestata prima;
• se, in subordine, il principio di proporzionalità consentisse al giudice nazionale di valutare la ragionevolezza del tempo trascorso e di trarne conseguenze sull’atto impugnato.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 89/665/CEE, articolo 1, paragrafi 1 e 3, e articolo 2 quinquies;
• la direttiva 92/13/CEE, articolo 1, paragrafi 1 e 3, e articolo 2 quinquies;
• la direttiva 2007/66/CE, considerando 2, 25, 27 e 36;
• la direttiva 2014/24/UE, considerando 121 e 122, articolo 83, paragrafi 1 e 2;
• la direttiva 2014/25/UE, considerando 127 e 128, articolo 99, paragrafi 1 e 2;
• gli articoli 41 e 47 della Carta, ritenuti però non pertinenti nel caso concreto;
• il principio generale di certezza del diritto.

Sul piano nazionale, vengono esaminate le disposizioni ungheresi delle leggi sugli appalti del 2003 e del 2015, in particolare quelle che consentono al presidente dell’autorità per gli appalti di avviare d’ufficio un procedimento entro nuovi termini, anche per violazioni pregresse, nonché le norme transitorie dell’articolo 197 della legge del 2015.

Valutazione della Corte sulla ricevibilità e sulla Carta

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo ungherese e dall’autorità nazionale. Ricorda che le questioni pregiudiziali sono presunte rilevanti e che non risulta in modo manifesto l’assenza di rapporto con la controversia principale.

Quanto alla Carta, esclude la pertinenza dell’articolo 41 perché si rivolge alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione, non agli Stati membri. Esclude inoltre che il procedimento d’ufficio contestato incida, per come descritto dal giudice nazionale, sul diritto a un ricorso effettivo o a un giudice imparziale di cui all’articolo 47.

Ragionamento sulle direttive sui ricorsi e sugli appalti

La Corte osserva che le direttive 89/665 e 92/13 impongono agli Stati membri di garantire mezzi di ricorso efficaci e rapidi agli operatori economici interessati da una violazione, ma non realizzano un’armonizzazione completa di tutti i possibili rimedi in materia di appalti pubblici. Ne consegue che tali direttive non impongono né vietano agli Stati membri di prevedere anche ricorsi o procedimenti affidati ad autorità di controllo per accertare violazioni nell’interesse pubblico.

La medesima conclusione vale per gli articoli 83 della direttiva 2014/24 e 99 della direttiva 2014/25. Tali disposizioni, collocate nel titolo dedicato alla governance, fissano requisiti minimi di controllo e di attuazione corretta ed efficace della disciplina sugli appalti, ma non disciplinano in modo esaustivo i poteri delle autorità di controllo. Un procedimento d’ufficio come quello ungherese è quindi possibile in astratto, ma, se riguarda appalti rientranti nell’ambito delle direttive, deve rispettare il diritto dell’Unione e i suoi principi generali.

Ragionamento della Corte sul principio di certezza del diritto

La Corte afferma che il principio di certezza del diritto si impone alle autorità nazionali quando esse applicano il diritto dell’Unione. Esso esige norme chiare, precise e prevedibili e vieta, salvo eccezioni strettamente giustificate, l’applicazione retroattiva di nuove regole a situazioni già esaurite.

Nel caso di specie, le modifiche contrattuali contestate erano avvenute quando era in vigore la legge del 2003, e il termine di decadenza previsto da quella normativa per avviare il procedimento era già scaduto quando la legge del 2015 ha introdotto una nuova disciplina più ampia. Consentire la riapertura del termine mediante la nuova normativa equivale, secondo la Corte, a una disposizione retroattiva, poiché riattiva un potere di azione ormai estinto. Ciò contrasta anche con la tutela del legittimo affidamento.

La Corte aggiunge che la circostanza che la nuova disciplina miri a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione o a colmare lacune precedenti non è sufficiente a superare il limite imposto dalla certezza del diritto.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che:

• i considerando 25 e 27 della direttiva 2007/66, l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, delle direttive 89/665 e 92/13, nonché l’articolo 83 della direttiva 2014/24 e l’articolo 99 della direttiva 2014/25, non impongono né vietano agli Stati membri di prevedere un procedimento d’ufficio di riesame affidato a un’autorità di controllo per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione;
• tuttavia, quando tale procedimento è previsto e riguarda appalti rientranti nelle direttive, esso è soggetto al diritto dell’Unione e ai principi generali;
• il principio generale di certezza del diritto osta a una normativa nazionale che consenta di avviare d’ufficio un procedimento di riesame entro un termine fissato dalla nuova legge, se al momento delle modifiche contrattuali il termine di decadenza previsto dalla legge anteriore era già scaduto.

La Corte non risponde alle quinte questioni, ritenendole assorbite dalla soluzione data alle precedenti.