Corte di giustizia, Sentenza C-244/18

Aiuti di Stato concessi alla Larko: impugnazione contro la sentenza del Tribunale

La pronuncia riguarda un ricorso in impugnazione ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso della Larko avverso la decisione 2014/539/UE della Commissione sugli aiuti di Stato SA.34572 concessi dalla Grecia alla società. La controversia concerne varie misure, tra cui conferimenti di capitale e diverse garanzie statali, e tocca temi centrali del diritto degli aiuti di Stato: vantaggio economico, operatore privato, imprese in difficoltà, compatibilità delle garanzie e recupero.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama innanzitutto gli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione, in particolare i punti 9-11 sulla nozione di impresa in difficoltà. Richiama poi la comunicazione della Commissione sulle garanzie statali, soprattutto il punto 2.1 sul beneficio economico derivante dall’assunzione del rischio da parte dello Stato, il punto 3.2 sulle condizioni per escludere l’esistenza di aiuto, il punto 3.6 e il punto 4.1 sulla quantificazione dell’elemento di aiuto. Infine, prende in considerazione il quadro temporaneo del 2011, che ammetteva talune garanzie su prestiti, ma escludeva le imprese in difficoltà e subordinava la compatibilità al rispetto di condizioni cumulative.

Fatti e procedimento amministrativo

La Larko è una grande impresa greca attiva nell’estrazione e lavorazione mineraria. Lo Stato ellenico deteneva la maggioranza delle azioni attraverso l’Hellenic Republic Asset Development Fund, affiancato da altri due azionisti privati. Nel 2012 la Commissione ha avviato d’ufficio un esame sulla privatizzazione della società e sulle misure di sostegno concesse nel corso degli anni. Le misure esaminate erano sei: un accordo del 1998 sui debiti, una garanzia del 2008 su un prestito di EUR 30 milioni, un aumento di capitale del 2009, una garanzia del 2010, lettere di garanzia fiscali e due garanzie del 2011 su prestiti complessivi di EUR 50 milioni.

La Commissione, con decisione del 27 marzo 2014, ha ritenuto che la Larko fosse un’impresa in difficoltà nel periodo di concessione delle misure e ha qualificato come aiuti di Stato incompatibili, da recuperare, le misure nn. 2, 3, 4 e 6. Le misure nn. 1 e 5 sono state invece considerate non costituenti aiuto.

Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata

La Larko ha chiesto l’annullamento della decisione della Commissione e la restituzione di quanto eventualmente recuperato. Davanti al Tribunale ha dedotto tre motivi: errore nella qualificazione delle misure come aiuti di Stato, difetto di motivazione e errore nella quantificazione degli importi da recuperare. Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso.

Motivi dell’impugnazione

In impugnazione la Larko ha articolato quattro motivi:

• applicazione errata del criterio dell’investitore privato e difetto di motivazione, soprattutto con riferimento alla misura n. 3;
• errata interpretazione della nozione di vantaggio economico e difetti di motivazione, con riguardo alle misure nn. 2 e 4;
• errori di diritto sulla compatibilità della misura n. 6 con il quadro temporaneo del 2011 e con gli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione;
• errori di diritto e difetti di motivazione sul calcolo dell’importo degli aiuti da recuperare per le misure nn. 2, 4 e 6.

Ragionamento della Corte sul primo motivo

La Corte respinge gran parte del primo motivo come irricevibile o infondato. Quanto agli argomenti relativi alla misura n. 3, osserva che la Larko pretendeva in sostanza una nuova valutazione dei fatti, non consentita in sede di impugnazione, e che gli elementi successivi alla misura non potevano essere usati per dedurre l’intento dello Stato al momento della decisione. La Corte ribadisce che, ai fini del principio dell’operatore privato, sono rilevanti solo gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione della misura.

La Corte conferma inoltre che il sindacato del giudice dell’Unione sulle valutazioni economiche complesse della Commissione è limitato all’errore manifesto. Quanto alla motivazione, ritiene che i punti della sentenza impugnata consentano alla Larko di comprendere le ragioni del rigetto e alla Corte di esercitare il proprio controllo.

Errore di diritto sulla misura n. 2: profilo decisivo dell’annullamento parziale

Sulla prima parte del secondo motivo, relativa alla garanzia del 2008, la Corte accoglie invece la censura della Larko. Il Tribunale aveva utilizzato dati finanziari successivi alla concessione della garanzia per stabilire che la Larko era un’impresa in difficoltà, e aveva poi costruito una presunzione secondo cui lo Stato avrebbe dovuto conoscere tale situazione al momento dell’adozione della misura.

La Corte ricorda che:

• l’esame dell’applicabilità del principio dell’operatore privato è distinto dal suo contenuto applicativo;
• la Commissione deve provare, con un’istruttoria diligente e imparziale, gli elementi necessari a concludere sull’esistenza di un aiuto;
• non può basarsi su una presunzione negativa fondata sulla sola mancanza di informazioni, se non dispone di elementi positivi attendibili e coerenti.

Poiché il Tribunale ha sostanzialmente presunto la conoscenza delle difficoltà della società da parte dello Stato, senza verificare adeguatamente il fascicolo amministrativo, la Corte annulla la sentenza impugnata limitatamente a questo capo e rinvia la causa al Tribunale per un nuovo esame.

Misura n. 4: garanzia collegata alla sospensione di una decisione giudiziaria

Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa alla garanzia del 2010, la Corte respinge le censure. Ritiene che il Tribunale abbia motivato in modo sufficiente il rigetto degli argomenti della Larko e non abbia invertito l’onere della prova. Inoltre, la Corte considera corretta l’interpretazione secondo cui la situazione eccezionale rilevante ai fini del punto 4.1 della comunicazione sulle garanzie può ricorrere quando il mutuatario non è in grado di rimborsare con risorse proprie il prestito coperto dalla garanzia.

Misura n. 6: quadro temporaneo del 2011 e orientamenti sul salvataggio

La Corte respinge anche il terzo motivo. Per quanto riguarda il quadro temporaneo del 2011, osserva che le condizioni previste al punto 2.3 erano cumulative e che la Larko non contestava una delle condizioni decisive, ossia la copertura del 100% dei prestiti, in contrasto con il limite dell’80%. Di conseguenza, gli altri argomenti risultano inconferenti.

Quanto agli orientamenti sul salvataggio e la ristrutturazione, la Corte rileva che la Larko contestava in realtà accertamenti di fatto compiuti dal Tribunale in modo insindacabile, secondo cui le autorità greche non avevano invocato un piano di ristrutturazione né dimostrato il carattere minimo e necessario della misura. Anche sotto il profilo motivazionale, la Corte ritiene sufficiente la spiegazione contenuta nella sentenza impugnata.

Quantificazione degli aiuti da recuperare e motivazione

Sul quarto motivo, la Corte respinge le censure relative al recupero degli importi. Ricorda che il Tribunale può interpretare l’atto della Commissione, ma non sostituire la propria motivazione a quella dell’istituzione. Nel caso di specie il Tribunale si sarebbe limitato a interpretare la decisione della Commissione, senza sostituirsi ad essa.

La Corte aggiunge che, per le garanzie concesse a imprese in difficoltà, la giurisprudenza ammette che l’aiuto possa essere pari all’importo del prestito garantito. Il recupero di un importo corrispondente mira a ristabilire la situazione anteriore e non ha natura sanzionatoria. Le censure sulla prassi amministrativa pregressa della Commissione sono irrilevanti ai fini della qualificazione dell’aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Anche la motivazione della sentenza impugnata è ritenuta sufficiente.

Dispositivo e conseguenze processuali

La Corte annulla la sentenza del Tribunale solo nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso con riferimento alla garanzia concessa dallo Stato ellenico nel 2008 sul prestito di EUR 30 milioni. Per il resto, l’impugnazione è respinta. La causa è rinviata al Tribunale e le spese sono riservate.

Principio affermato

La pronuncia ribadisce che, nei casi di aiuti di Stato sotto forma di garanzia, la Commissione deve fondare la propria valutazione su elementi disponibili e verificabili al momento della concessione della misura e condurre un’istruttoria diligente e imparziale; il giudice dell’Unione non può avallare una qualificazione di aiuto basata su presunzioni negative o su dati successivi non adeguatamente collegati al momento decisionale. Al tempo stesso, resta fermo che il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni economiche complesse della Commissione è limitato all’errore manifesto.