Corte di giustizia, Ordinanza C-113/19

Sanzione per mancata restituzione delle quote di emissione nel sistema ETS

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Cour administrative (Lussemburgo) nell’ambito di una controversia tra Luxaviation SA e il Ministro dell’ambiente lussemburghese. La questione centrale è l’applicazione dell’ammenda prevista dall’articolo 16, paragrafo 3, della direttiva 2003/87 per la mancata restituzione, entro il 30 aprile, delle quote di emissione corrispondenti alle emissioni dell’anno precedente.

Fatti e procedimento principale

Luxaviation, operatore aereo soggetto al sistema europeo di scambio delle quote di emissione, sosteneva di aver completato in buona fede la procedura di restituzione per il 2015, confidando in una conferma elettronica di completamento della transazione. In realtà, secondo la Commissione, tale conferma riguardava un’operazione diversa e non la restituzione delle quote al registro dell’Unione. Il Ministro dell’ambiente ha quindi constatato la mancata restituzione nei termini e ha inflitto un’ammenda di EUR 100 per ogni quota non restituita, oltre alla pubblicazione del nome dell’operatore.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• la direttiva 2003/87/CE, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE;
• l’articolo 12, paragrafo 3, sull’obbligo di restituzione entro il 30 aprile;
• l’articolo 16, paragrafo 3, sull’ammenda forfettaria di EUR 100 per tonnellata di CO2 equivalente non coperta;
• l’articolo 16, paragrafo 1, sul carattere efficace, proporzionato e dissuasivo delle sanzioni nazionali;
• l’articolo 41 della Carta, sul diritto a una buona amministrazione;
• gli articoli 20, 47 e 49, paragrafo 3, della Carta;
• il regolamento (UE) n. 389/2013 sul registro dell’Unione.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se l’articolo 41 della Carta imponesse agli Stati membri un obbligo di monitoraggio individuale o di accompagnamento dei gestori in buona fede;
• se il comportamento dell’amministrazione, che in un anno precedente aveva avvertito il gestore dell’imminente scadenza, potesse fondare un legittimo affidamento idoneo a escludere la sanzione;
• se il principio di tutela del legittimo affidamento potesse rientrare in una nozione di forza maggiore;
• se l’ammenda forfettaria fosse compatibile con i principi di uguaglianza, proporzionalità e tutela giurisdizionale effettiva, anche alla luce dell’impossibilità per il giudice nazionale di modularne l’importo.

Ragionamento della Corte

La Corte richiama anzitutto la sentenza Billerud Karlsborg e Billerud Skärblacka (C‑203/12), nella quale aveva già chiarito che l’obbligo previsto dalla direttiva non consiste nel semplice possesso delle quote, ma nella loro restituzione entro il termine, affinché siano cancellate nel registro. La Corte ribadisce che il sistema ETS presuppone una contabilità rigorosa delle quote e che l’ammenda forfettaria è funzionale all’efficacia e all’integrità del mercato delle quote.

Quanto all’articolo 20 della Carta, la Corte osserva che la differenza di trattamento tra chi ha adempiuto e chi non ha adempiuto è oggettivamente giustificata dallo scopo del sistema. Consentire al giudice di modulare la sanzione per i soggetti inadempienti contrasterebbe, anziché attuare, il principio di uguaglianza.

Quanto all’articolo 47 della Carta e all’articolo 49, paragrafo 3, la Corte richiama la propria giurisprudenza precedente, secondo cui il sistema sanzionatorio dell’articolo 16 non è contrario al principio di proporzionalità. La rigidità della sanzione è giustificata dalla necessità di garantire la disciplina del mercato delle quote e di evitare comportamenti opportunistici.

Sull’articolo 41 della Carta, la Corte precisa che esso si rivolge alle istituzioni, organi e organismi dell’Unione e non agli Stati membri. Pertanto, non può essere invocato per imporre alle autorità nazionali un obbligo di assistenza individuale o di monitoraggio personalizzato dei gestori.

Sul legittimo affidamento, la Corte ricorda che esso richiede assicurazioni precise fornite da un’autorità competente. Il fatto che l’autorità avesse, nell’anno precedente, avvertito il gestore non costituisce una garanzia precisa per l’anno successivo, né basta a creare aspettative giuridicamente tutelabili.

Infine, sulla forza maggiore, la Corte richiama il criterio già espresso in Billerud: occorre una causa esterna con effetti inevitabili e inevitabili, che renda oggettivamente impossibile adempiere nonostante la massima diligenza. Spetta al giudice nazionale verificare in concreto se ricorrano tali condizioni; tuttavia, gli elementi evocati da Luxaviation non sono, di per sé, sufficienti a integrare la forza maggiore.

Decisione e dispositivo

La Corte ha quindi dichiarato che:

• gli articoli 20, 47 e 49, paragrafo 3, della Carta non ostano alla previsione di una sanzione forfettaria non modulabile dal giudice nazionale;
• l’articolo 41 della Carta non si applica alla questione dell’obbligo degli Stati membri di istituire meccanismi di accompagnamento e richiamo;
• il principio di tutela del legittimo affidamento non impedisce l’irrogazione dell’ammenda nel caso descritto;
• spetta al giudice del rinvio valutare la sussistenza della forza maggiore.

Principio affermato

La pronuncia conferma che, nel sistema ETS, l’inosservanza del termine di restituzione delle quote comporta una sanzione automatica e rigida, sottratta alla modulazione giudiziale, salvo il solo caso di forza maggiore da accertare in concreto. La buona fede del gestore e l’eventuale comportamento collaborativo dell’amministrazione in un anno precedente non bastano a neutralizzare l’ammenda prevista dalla direttiva.