Sentenza n. 1006/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera n. 132/2024 e, con motivi aggiunti, la delibera n. 211/2025. Con il ricorso introduttivo ha contestato le misure relative agli obblighi di trasparenza e informazione agli utenti, alla disponibilità di dati sui tempi di percorrenza e sul traffico, alla definizione di tratta elementare, all'applicazione di un'applicazione unica per la rete autostradale, alla gestione dei reclami e alla previsione programmatica di futuri rimborsi del pedaggio. Ha dedotto violazione degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201/2011, dell'art. 9 della l. n. 193/2024, irragionevolezza, sproporzione, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, impossibilità materiale di rispettare i termini di attuazione, necessità di subordinare gli obblighi al riconoscimento degli investimenti nell'aggiornamento della convenzione e del piano economico-finanziario, nonché dipendenza di alcuni adempimenti dall'attività di soggetti terzi. Con i motivi aggiunti ha censurato il difetto di istruttoria e la sottostima dell'impatto economico della disciplina; l'assenza di una base normativa per imporre rimborsi agli utenti; la violazione della riserva di legge di cui all'art. 23 Cost.; l'automatismo tra presenza di cantieri o blocco del traffico e rimborso, anche in assenza di colpa del concessionario o quando siano coinvolti soggetti terzi; la duplicazione con altri meccanismi di premi e penalità; la metodologia di calcolo del rimborso, comprendente la segnalazione di preavviso del cantiere, la velocità di riferimento, il tempo medio effettivo e le soglie di ritardo; e l'illegittimità delle date fisse di applicazione, non coordinate con l'aggiornamento della convenzione e del PEF.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha escluso il rinvio e la riunione con altri giudizi, ritenendo preferibile la trattazione separata in ragione delle peculiarità delle singole concessionarie. In via generale ha riconosciuto all'ART un'elevata discrezionalità tecnica nell'attività di regolazione dei mercati autostradali, sindacabile dal giudice sotto il profilo della ragionevolezza tecnica, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella dell'Autorità quando la scelta rientri tra opzioni scientificamente plausibili. Ha sottolineato che, nei procedimenti regolatori, assumono particolare rilievo l'istruttoria, la consultazione e il contraddittorio con gli stakeholder; l'onere di dimostrare l'irragionevolezza della scelta e di prospettare un'alternativa plausibile grava sul soggetto che la contesta. Quanto alla delibera n. 132/2024, ha ritenuto legittimi gli obblighi informativi e le relative tempistiche: i dati possono essere acquisiti anche da provider esterni, dai dati di ingresso e uscita o mediante stime, senza obbligo di adottare specifiche tecnologie proprietarie; la clausola secondo cui le informazioni sono rese ove disponibili impedisce di imporre investimenti non necessari. I costi della regolazione possono essere riconosciuti nei sistemi tariffari secondo la loro ordinaria periodicità, ma non esiste un automatismo che imponga l'immediata revisione della convenzione o del PEF per ogni nuovo onere. Ha escluso che gli obblighi dipendenti da informazioni di terzi siano illegittimi, poiché riguardano dati storici già disponibili oppure informazioni da comunicare non appena rese disponibili. Ha ritenuto ragionevole la nozione di tratta elementare e ha chiarito che l'aggregazione fino a 50 km è una facoltà, non un obbligo. La censura sulla misura 10 è stata dichiarata inammissibile per carenza originaria di interesse, essendo fondata su un'interpretazione non corrispondente al testo: l'utente che non abbia utilizzato l'autostrada non può chiedere rimborsi e, entro trenta giorni, è possibile fornire una risposta motivata anche interlocutoria sugli accertamenti ancora da svolgere. La misura 8 della delibera n. 132/2024 è stata ritenuta priva di lesività, perché meramente programmatica e priva di una disciplina concreta del rimborso, poi adottata con la delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguata l'istruttoria sull'impatto economico: l'ART ha acquisito dati da 26 concessionarie, ricevuto riscontri da 24 operatori, svolto consultazioni e stimato l'impatto in 96 milioni di euro sulla base di ipotesi esplicitate e peraltro mitigate dal recupero tariffario progressivo previsto per le concessioni esistenti. Ha riconosciuto nell'art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 una base legale sufficiente per definire anche diritti non risarcitori, poiché l'espressione «anche di natura risarcitoria» non limita il potere ai soli diritti risarcitori. Ha qualificato il rimborso non come risarcimento né come indennizzo, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale, volto a restituire parte del corrispettivo quando l'utente non abbia conseguito l'utilità normalmente attesa dal servizio. Ha quindi escluso la necessità di accertare colpa, illecito o danno concreto e ha ritenuto non applicabile la riserva di legge dell'art. 23 Cost., non trattandosi di prestazione patrimoniale imposta, ma di restituzione di somme già corrisposte. La presenza di cantieri può dunque costituire presupposto oggettivo del rimborso, anche se i lavori sono dovuti per legge o convenzione; analogamente, il rimborso per traffico bloccato non costituisce responsabilità oggettiva. Il concessionario dispone infatti di poteri di regolazione e limitazione della circolazione sulle autostrade in concessione. Le soglie temporali e gli importi graduati sono stati ritenuti proporzionati. È stata esclusa la duplicazione con il sistema bonus/malus, perché quest'ultimo misura la qualità media della gestione e incide sulla tariffa futura, mentre il rimborso compensa l'esperienza concreta dell'utente. La metodologia di calcolo è stata ritenuta ragionevole: il preavviso del cantiere segnala un'alterazione delle condizioni standard di circolazione; la velocità a flusso libero è un parametro orientato all'efficienza e non incorpora congestioni patologiche; le soglie non sono comparabili con quelle del trasporto collettivo. Infine, le date fisse di applicazione sono state ritenute legittime e adeguatamente bilanciate da periodi differenziati, coordinamento tra concessionari e meccanismi transitori di recupero tariffario.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie.

  Costituisce base legale sufficiente per consentire all'ART di definire il contenuto minimo anche di diritti non risarcitori, compreso il diritto al rimborso del pedaggio quale strumento di riequilibrio del sinallagma.

• art. 43 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  È richiamato in relazione ai limiti del potere regolatorio e alla contestazione delle tempistiche e dell'attuazione delle misure, ma la sentenza non ne esplicita una distinta interpretazione decisiva.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  La riserva di legge non è violata perché il rimborso non è una prestazione patrimoniale imposta, ma la restituzione di una parte del corrispettivo già versato, fondata sul riequilibrio del rapporto contrattuale.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità negli spostamenti di ricchezza, che concorre a fondare la qualificazione del rimborso come riequilibrio del sinallagma.

• artt. 2033 e seguenti c.c.

  Richiamati, insieme all'arricchimento senza causa, come istituti che esprimono il principio generale posto a fondamento della restituzione del corrispettivo non correlato all'utilità conseguita.

• art. 14 d.lgs. n. 285/1992

  Richiamato per gli obblighi del concessionario in materia di manutenzione dell'infrastruttura.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell'ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all'ente concedente.

  Il concessionario può adottare provvedimenti di chiusura o limitazione dell'accesso e della circolazione per gestire situazioni idonee a determinare il blocco del traffico.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali.

  Richiamato quale disciplina dei provvedimenti di regolazione della circolazione, cui il concessionario può ricorrere nell'esercizio dei poteri spettanti sulle autostrade in concessione.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  Conferma che gli obblighi di raccolta, condivisione e diffusione di informazioni su incidenti, lavori e sicurezza stradale costituiscono da tempo un nucleo minimo di obblighi degli operatori autostradali.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale fonte europea relativa alla predisposizione di servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  Richiamato per le distanze minime di collocazione della segnaletica di preavviso dei lavori, ritenute compatibili con l'inclusione del tratto di preavviso nel calcolo del rimborso.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Richiamato per l'opposizione al ricorso straordinario e la conseguente trasposizione del giudizio in sede giurisdizionale.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un'autorità indipendente, il giudice può verificare anche intrinsecamente la plausibilità tecnica della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente opinabili; il ricorrente deve dimostrare l'irragionevolezza della scelta e prospettare un'alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, l'istruttoria, la consultazione e il contraddittorio con gli stakeholder assumono un rilievo particolarmente intenso; la motivazione dell'atto deve essere valutata insieme al materiale istruttorio e alle posizioni emerse nel procedimento.
• L'art. 37, comma 2, lett. e), del d.l. n. 201/2011 consente all'autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo di diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria, poiché l'espressione "anche di natura risarcitoria" non limita il potere regolatorio ai soli rimedi fondati su un illecito.
• Il rimborso del pedaggio previsto in presenza di cantieri o di blocco del traffico può essere configurato come strumento oggettivo di riequilibrio del sinallagma e restituzione del corrispettivo, quando l'utilità concretamente conseguita dall'utente sia inferiore a quella normalmente attesa; non richiede l'accertamento di illecito, colpa o danno risarcibile e non integra, per ciò solo, una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost.
• L'inclusione, nel calcolo del rimborso, del tratto compreso tra la segnalazione di preavviso e la fine del cantiere è ragionevole quando il preavviso segnali all'utente l'alterazione delle condizioni ordinarie di circolazione e comporti un anticipato adeguamento prudenziale della condotta di guida.
• L'introduzione di nuovi obblighi regolatori a carico di un concessionario non comporta necessariamente l'immediata revisione della convenzione o del piano economico-finanziario: il contratto di concessione conserva un fisiologico margine di rischio d'impresa e l'eventuale riconoscimento tariffario dei costi può operare secondo la periodicità ordinaria del sistema regolatorio.

Come è indicizzato