Sentenza n. 34/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l'ordinanza di demolizione deducendo, in primo luogo, che sulla domanda di rilascio del titolo edilizio si sarebbe formato il silenzio-assenso e che, pertanto, il Comune avrebbe dovuto previamente esercitare l'autotutela, anziché adottare direttamente la sanzione demolitoria. Hanno inoltre contestato la qualificazione delle opere come totalmente difformi, sostenendo che si sarebbe trattato, al più, di difformità parziale, con conseguente applicabilità della sanzione pecuniaria prevista per l'impossibilità di demolire la parte abusiva senza pregiudizio per quella conforme. È stata dedotta anche la violazione dell'obbligo di motivazione rafforzata, in ragione del lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere, dell'affidamento maturato e dell'acquisto dell'immobile mediante atto notarile; la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; nonché l'erroneità dei presupposti, il difetto di istruttoria e di motivazione, la contraddittorietà, lo sviamento e la violazione dei principi di buon andamento e imparzialità. Nel corso del giudizio è emerso che una nota del 3 giugno 2021 aveva attestato il silenzio-rigetto sull'istanza di sanatoria presentata ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. n. 380/2001. Tale atto non era stato specificamente impugnato, essendo stata utilizzata soltanto la formula generica relativa a ogni atto presupposto, connesso o consequenziale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibile e per il resto rigettato il ricorso. È stata dichiarata l'inammissibilità della contestazione relativa alla totale difformità delle opere, perché il diniego tacito della sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 era divenuto inoppugnabile e non poteva essere rimesso in discussione mediante l'impugnazione dell'ordinanza di demolizione. La formula generica di impugnazione di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale non è stata ritenuta sufficiente a individuare l'atto non espressamente indicato e censurato, in quanto non garantisce la certezza dell'oggetto del giudizio e il pieno contraddittorio. In ogni caso, il motivo è stato ritenuto infondato anche nel merito: la qualificazione dell'abuso deve essere effettuata considerando l'intervento nel suo complesso, senza scomporre le singole opere, e le opere contestate globalmente integravano una totale difformità dal titolo. Sono stati respinti gli ulteriori motivi. Il proprietario è legittimo destinatario dell'ordine di demolizione anche se non è l'autore materiale dell'abuso, poiché l'ordine ha natura reale ed è rivolto a chi ha il potere concreto di rimuovere l'opera. L'abusività dell'edificato esclude un affidamento tutelabile alla sua conservazione, indipendentemente dal tempo trascorso; inoltre, l'ingiunzione di demolizione, quale atto vincolato e dovuto, non richiede una motivazione ulteriore sull'interesse pubblico concreto e attuale. Non era necessaria l'attivazione dell'autotutela, poiché il Comune non stava ritirando un precedente provvedimento favorevole, ma stava esercitando il potere sanzionatorio edilizio. L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullabilità dell'ordine demolitorio vincolato. Infine, l'eventuale sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria deve essere valutata nella fase esecutiva, qualora ne ricorrano i presupposti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L'ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario dell'immobile anche se non è responsabile della realizzazione dell'abuso, poiché si tratta di una misura reale diretta a chi dispone del potere di rimuovere concretamente l'opera.

• art. 34 d.P.R. n. 380/2001

  La valutazione sull'eventuale impossibilità di demolire la parte difforme senza pregiudizio per quella conforme, con conseguente applicazione della sanzione pecuniaria, appartiene alla fase esecutiva.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  Il silenzio formatosi sull'istanza di sanatoria è stato qualificato come diniego tacito; la mancata impugnazione rende tale diniego inoppugnabile e impedisce di rimettere in discussione la difformità mediante l'impugnazione dell'ordine di demolizione.

• art. 2 l.r. Sicilia n. 17/1994

  È stato invocato dai ricorrenti in relazione alla formazione del silenzio-assenso sul titolo edilizio, ma il TAR ha ritenuto inconferente il richiamo all'autotutela, poiché il Comune ha esercitato il potere sanzionatorio per una difformità edilizia accertata.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Non impone, per l'ordine di demolizione vincolato, una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico attuale quando siano descritte le opere abusive e le ragioni della loro abusività.

• artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l'annullabilità dell'ordine di demolizione avente contenuto vincolato.

• artt. 24 e 111 Cost.

  Richiamati per affermare che l'oggetto dell'impugnazione deve essere individuato in modo inequivoco, così da consentire al giudice e alle parti il pieno esercizio del diritto di difesa e del contraddittorio.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di sottoporre alle parti la possibile parziale inammissibilità del ricorso derivante dalla mancata impugnazione della nota attestante il silenzio-rigetto sulla sanatoria.

Massime di principio

• L'ordine di demolizione di opere abusive ha natura reale e può essere legittimamente rivolto al proprietario dell'immobile, anche se non è l'autore materiale dell'abuso, perché il presupposto della misura è la situazione oggettiva di illiceità e la titolarità del potere di rimuovere l'opera.
• L'ingiunzione di demolizione è un atto dovuto e vincolato: è sufficiente che descriva le opere abusive e indichi le ragioni della loro abusività, senza una motivazione ulteriore sull'interesse pubblico concreto e attuale, anche quando sia trascorso molto tempo dalla realizzazione.
• Non è tutelabile l'affidamento del proprietario alla conservazione di opere abusive; il decorso del tempo non legittima una situazione edilizia antigiuridica né impone, da solo, una motivazione rafforzata dell'ordine demolitorio.
• La contestazione della difformità edilizia deve essere proposta contro il diniego, espresso o tacito, della sanatoria quando tale diniego sia autonomamente impugnabile; la mancata impugnazione ne determina l'inoppugnabilità e impedisce di rimettere la questione in discussione mediante l'impugnazione dell'ordine di demolizione.
• La formula generica con cui si impugnano tutti gli atti presupposti, connessi o consequenziali non individua in modo sufficiente atti non espressamente menzionati e censurati, poiché l'oggetto della domanda deve essere inequivoco per garantire il contraddittorio e il diritto di difesa.
• La qualificazione dell'abuso edilizio deve essere compiuta considerando l'intervento nel suo complesso e il suo impatto globale sull'assetto del territorio, non mediante la scomposizione delle singole opere; l'eventuale sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria per impossibilità tecnica va valutata nella fase esecutiva.

Come è indicizzato