Direttiva 2009/28

Direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili

La direttiva delinea un quadro organico per aumentare la quota di energia da fonti rinnovabili nell’Unione, in coerenza con gli obiettivi climatici, di sicurezza degli approvvigionamenti, innovazione e sviluppo occupazionale richiamati nei considerando. Il legislatore UE combina obiettivi vincolanti al 2020, strumenti di cooperazione tra Stati membri e paesi terzi, regole armonizzate di contabilizzazione e criteri di sostenibilità particolarmente stringenti per biocarburanti e bioliquidi.

Obiettivi vincolanti e logica di fondo

La direttiva mira a conseguire entro il 2020:

• una quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo pari ad almeno il 20 % a livello dell’Unione;
• una quota del 10 % di energia da fonti rinnovabili nei trasporti per ciascuno Stato membro.

L’articolo 3 impone agli Stati membri di assicurare il raggiungimento del proprio obiettivo nazionale individuale, indicato nella tabella dell’allegato I, parte A, e di rispettare la traiettoria indicativa dell’allegato I, parte B. La direttiva attribuisce agli Stati membri margini di discrezionalità quanto ai mezzi: possono ricorrere a regimi di sostegno, cooperazione, misure amministrative e misure di promozione dell’efficienza energetica, ma devono conseguire il risultato finale richiesto.

Ambito di applicazione e definizioni

L’ambito copre l’energia da fonti rinnovabili in senso ampio: elettricità, riscaldamento e raffreddamento, trasporti, infrastrutture di rete, procedure autorizzative, informazione e certificazione, nonché biocarburanti e bioliquidi. L’articolo 2 introduce definizioni centrali per l’interpretazione uniforme, tra cui biomassa, bioliquidi, biocarburanti, garanzia di origine, regime di sostegno e obbligo in materia di energie rinnovabili.

Particolarmente rilevante è la definizione di "energia da fonti rinnovabili", che include fonti non fossili come eolico, solare, aerotermico, geotermico, idrotermico, oceanico, idraulico, biomassa, gas di discarica, gas residuati dai processi di depurazione e biogas.

Piani nazionali, traiettoria indicativa e monitoraggio intermedio

Ogni Stato membro deve adottare un piano di azione nazionale per le energie rinnovabili (articolo 4), che deve fissare gli obiettivi settoriali al 2020 e descrivere le misure per conseguirli. La Commissione doveva adottare un modello armonizzato entro il 30 giugno 2009; i piani dovevano essere notificati entro il 30 giugno 2010.

I piani devono inoltre contenere:

• valutazioni sul consumo finale lordo previsto, tenendo conto dell’efficienza energetica;
• misure per l’elettricità, il riscaldamento e raffreddamento e i trasporti;
• elementi relativi alla biomassa e alle misure previste dagli articoli 13-19;
• una stima dell’eventuale eccedenza esportabile e della domanda da soddisfare tramite mezzi diversi dalla produzione interna.

Se uno Stato membro scende sotto la traiettoria indicativa nei due anni precedenti, deve presentare un piano modificato entro il 30 giugno dell’anno successivo; la Commissione può esentarlo solo in caso di scostamento limitato e alla luce delle misure già adottate.

Calcolo della quota rinnovabile e regole particolari

L’articolo 5 stabilisce che la quota rinnovabile si calcola sommando elettricità, calore/freddo e trasporti da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo. La direttiva evita doppi conteggi e prevede che gas, elettricità e idrogeno rinnovabili siano considerati una sola volta.

Per i trasporti, il numeratore include tutte le fonti rinnovabili usate in qualsiasi forma di trasporto, mentre il denominatore comprende solo benzina, diesel, biocarburanti consumati nel trasporto su strada e su rotaia ed elettricità. L’energia elettrica rinnovabile usata nei veicoli elettrici può essere contabilizzata secondo regole specifiche; per i veicoli stradali elettrici essa è moltiplicata per 2,5. La Commissione deve inoltre presentare proposte su elettricità e idrogeno rinnovabili nei trasporti entro il 31 dicembre 2011.

Sono previste regole di normalizzazione per eolico e idroelettrico, una disciplina specifica per le pompe di calore e un limite per il settore aereo: nel calcolo del consumo finale lordo, il consumo dell’aviazione non può essere considerato oltre il 6,18 %, salvo Cipro e Malta, per le quali il tetto è del 4,12 %.

Cooperazione tra Stati membri e con paesi terzi

La direttiva valorizza la cooperazione come meccanismo di flessibilità per raggiungere gli obiettivi a costi inferiori. Gli strumenti sono tre:

• trasferimenti statistici tra Stati membri (articolo 6);
• progetti comuni tra Stati membri o con paesi terzi (articoli 7-10);
• regimi di sostegno comuni o coordinati (articolo 11).

I trasferimenti statistici devono essere notificati alla Commissione entro tre mesi dalla fine dell’anno in cui hanno avuto efficacia e possono riguardare uno o più anni. I progetti comuni richiedono notifiche dettagliate su impianti, quantità da computare e periodo di imputazione; il periodo non può andare oltre il 2020, anche se il progetto può proseguire oltre tale data.

Per i progetti comuni con paesi terzi, l’energia è computabile solo se consumata nella Comunità, prodotta in un impianto nuovo o ampliato dopo il 25 giugno 2009 e non già sostenuta da regimi di sostegno del paese terzo, salvo aiuti agli investimenti. È inoltre prevista la possibilità di tenere conto, in condizioni rigorose, di progetti con interconnettori a costruzione lunga e di progetti di interesse europeo nei paesi terzi durante la fase di costruzione dell’interconnessione.

Procedure amministrative, edilizia e informazione

L’articolo 13 impone agli Stati membri di rendere le procedure autorizzative proporzionate, coordinate, trasparenti e rapide. Devono essere chiarite le competenze tra livelli amministrativi, resi disponibili orientamenti ai richiedenti e ridotti gli oneri. Per piccoli progetti e dispositivi decentrati, ove possibile, devono essere previste procedure semplificate o una semplice notifica.

Il medesimo articolo richiede che le specifiche tecniche per i regimi di sostegno siano allineate alle norme europee, senza imporre certificazioni locali. In ambito edilizio, gli Stati membri devono promuovere l’uso di energia rinnovabile negli edifici nuovi e ristrutturati e, entro il 31 dicembre 2014, introdurre livelli minimi di rinnovabili nei nuovi edifici e nelle ristrutturazioni rilevanti, consentendo anche il raggiungimento del livello minimo tramite teleriscaldamento o teleraffrescamento rinnovabili.

L’articolo 14 completa il quadro con obblighi di informazione e formazione: informazioni accessibili a consumatori, progettisti, installatori e imprese; sistemi di certificazione per installatori da rendere disponibili entro il 31 dicembre 2012; e orientamenti per urbanisti e architetti sulla combinazione ottimale tra rinnovabili e tecnologie efficienti.

Garanzie di origine e tutela del mercato interno

Le garanzie di origine, disciplinate dall’articolo 15, sono uno strumento di prova verso il cliente finale della quota o quantità di energia rinnovabile nel mix di un fornitore. Ogni garanzia corrisponde a 1 MWh ed è valida per 12 mesi dalla produzione; deve essere rilasciata, trasferita e annullata per via elettronica e non può essere emessa più di una volta per la stessa unità di energia.

Le garanzie possono essere utilizzate dai fornitori per dimostrare il mix energetico e possono essere rifiutate da uno Stato membro solo in caso di dubbi fondati sulla loro precisione, affidabilità o autenticità. La direttiva distingue chiaramente le garanzie di origine dai certificati verdi utilizzati nei regimi di sostegno: le prime attestano l’origine, i secondi attivano un incentivo economico.

Accesso alla rete e integrazione della produzione rinnovabile

L’articolo 16 costituisce il pilastro infrastrutturale della direttiva. Gli Stati membri devono sviluppare reti, reti intelligenti, stoccaggi e interconnessioni per consentire l’integrazione della produzione rinnovabile, accelerando le procedure di autorizzazione delle infrastrutture.

Sul piano dei diritti dei produttori, gli Stati membri devono garantire:

• trasmissione e distribuzione dell’elettricità rinnovabile;
• accesso prioritario o garantito alla rete;
• priorità di dispacciamento entro i limiti della sicurezza del sistema;
• regole trasparenti e non discriminatorie per la ripartizione dei costi di connessione;
• tariffe che non penalizzino la produzione rinnovabile, in particolare nelle regioni periferiche, insulari o a bassa densità di popolazione.

Il quadro va rivisto almeno ogni due anni a partire dal 30 giugno 2011.

Criteri di sostenibilità per biocarburanti e bioliquidi

La disciplina di sostenibilità è una delle parti più rilevanti della direttiva. L’articolo 17 condiziona il computo ai fini degli obiettivi, degli obblighi di rinnovabili e dei sostegni finanziari al rispetto di criteri ambientali e climatici, indipendentemente dal luogo di coltivazione delle materie prime.

Le principali condizioni sono:

• riduzione minima delle emissioni di gas a effetto serra del 35 %, poi 50 % dal 1o gennaio 2017 e 60 % dal 1o gennaio 2018 per gli impianti entrati in produzione dal 1o gennaio 2017;
• divieto di approvvigionamento da terreni con elevato valore di biodiversità, elevato stock di carbonio o torbiere, salvo dimostrazione contraria nei casi previsti;
• rispetto dei requisiti ambientali previsti dal regolamento (CE) n. 73/2009 per le materie prime agricole coltivate nella Comunità;
• rapporti biennali della Commissione su sostenibilità ambientale e sociale, sicurezza alimentare e convenzioni OIL e internazionali rilevanti.

L’articolo 18 introduce il sistema di equilibrio di massa e consente il riconoscimento di accordi o sistemi volontari nazionali/internazionali come prova del rispetto dei criteri, a condizione che siano affidabili, trasparenti e sottoposti a controllo indipendente. La Commissione può riconoscere tali sistemi con decisioni valide al massimo cinque anni.

Calcolo delle emissioni di gas a effetto serra

L’articolo 19 e l’allegato V fissano la metodologia tecnica per calcolare l’impatto climatico dei biocarburanti e dei bioliquidi. Il calcolo considera estrazione/coltivazione, cambiamento di destinazione del suolo, lavorazione, trasporto e distribuzione, uso finale, cattura/stoccaggio del carbonio e prodotti secondari. Sono inoltre previsti valori standard e valori tipici per numerose filiere, oltre a valori fossili di riferimento differenti per biocarburanti, elettricità, calore e cogenerazione.

La Commissione deve aggiornare nel tempo i valori standard e può correggerli alla luce del progresso tecnico e scientifico. È anche tenuta a presentare relazioni sul cosiddetto cambiamento indiretto della destinazione dei terreni e, se opportuno, proposte di metodologia concreta, con salvaguardia della sicurezza degli investimenti già avviati.

Trasporti e biocarburanti avanzati

L’articolo 21 prevede obblighi informativi al pubblico sulla disponibilità delle varie fonti rinnovabili per autotrazione e sulla percentuale in volume dei biocarburanti nelle miscele oltre il 10 %. Ai fini della dimostrazione degli obblighi nazionali, i biocarburanti prodotti da rifiuti, residui, materie cellulosiche di origine non alimentare e materie ligno-cellulosiche sono conteggiati come equivalenti al doppio rispetto agli altri biocarburanti. Ciò segnala una preferenza normativa per i biocarburanti avanzati e meno problematici sul piano dell’uso del suolo.

Relazioni, controllo e prospettive post-2020

Gli articoli 22 e 23 istituiscono un sistema esteso di reporting e monitoraggio. Gli Stati membri devono riferire ogni due anni a partire dal 31 dicembre 2011, con ultima relazione prevista al 31 dicembre 2021; la Commissione deve presentare relazioni biennali dal 2012, oltre a una relazione nel 2014, una tabella di marcia per il periodo successivo al 2020 nel 2018 e una relazione generale sull’applicazione nel 2021.

È prevista una piattaforma pubblica online per la trasparenza, dove la Commissione pubblica piani nazionali, documenti previsionali, dati su trasferimenti statistici, progetti comuni e relazioni, salvo informazioni commercialmente sensibili.

Recepimento e abrogazioni

La direttiva è entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione in GUUE. Gli Stati membri dovevano recepirla entro il 5 dicembre 2010, fatto salvo il regime specifico dell’articolo 4, paragrafi 1-3, e comunicare alla Commissione le disposizioni nazionali essenziali. Le parti sovrapposte delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE sono state progressivamente abrogate dal 1o aprile 2010, mentre le due direttive sono state abrogate integralmente dal 1o gennaio 2012.

Profili pratici per avvocati e commercialisti

Per i professionisti italiani, la direttiva assume rilievo soprattutto su quattro piani:

• pianificazione degli investimenti e accesso agli incentivi, condizionati dai criteri di sostenibilità e dalle regole sui regimi di sostegno;
• compliance documentale e certificativa nella filiera dei biocarburanti/bioliquidi, inclusi equilibrio di massa, garanzie di origine e reporting;
• autorizzazioni, edilizia e connessione alle reti, con forte impatto su tempi, costi e strutturazione dei progetti;
• coordinamento tra obiettivi energetici, appalti, contrattualistica di filiera, fiscalità ambientale e informativa verso il mercato.

La direttiva lascia agli Stati membri la scelta delle modalità attuative, ma vincola chiaramente il risultato: raggiungimento delle quote obbligatorie, armonizzazione minima delle condizioni di mercato e rispetto dei criteri di sostenibilità, con poteri della Commissione di controllo, raccomandazione e, in alcuni casi, decisione vincolante.