Sentenza n. 5041/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Comune ha concluso negativamente la conferenza di servizi relativa all’istanza presentata dalla società conduttrice per l’apertura di una media struttura di vendita non alimentare e per l’installazione di impianti pubblicitari in un compendio immobiliare di proprietà della ricorrente. Il diniego si fondava sulla ritenuta destinazione produttiva dell’immobile, desunta principalmente dalla licenza edilizia del 1970, e sulla conseguente incompatibilità con una destinazione esclusivamente commerciale. La ricorrente ha dedotto: violazione dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001 e della legge regionale Campania n. 7/2020, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà e perplessità, sostenendo che l’edificio, risalente ai primi decenni del Novecento, fosse stato destinato da lungo tempo ad attività commerciali e che la licenza edilizia del 1970 riguardasse soltanto opere di consolidamento e manutenzione; violazione del giusto procedimento e del legittimo affidamento, in ragione dei numerosi titoli commerciali ed edilizi rilasciati nel tempo; violazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e della disciplina regionale, per il contrasto tra gli atti impugnati e precedenti valutazioni comunali favorevoli sulla legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile; violazione dell’art. 27 l.r. Campania n. 7/2020 e dell’art. 20 l. n. 241/1990, sostenendo la formazione del silenzio-assenso sull’autorizzazione commerciale e la necessità di procedere, eventualmente, mediante annullamento d’ufficio; eccesso di potere, difetto di istruttoria, illogicità, travisamento e violazione della direttiva 2006/123/CE, per l’asserita previsione urbanistica comunale di divieto generalizzato di incremento delle superfici destinate ad attività terziarie. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione attiva della proprietaria e ha sostenuto che la destinazione d’uso dovesse essere desunta dal titolo edilizio legittimante, individuato nella licenza edilizia n. 55 del 1970, recante destinazione industriale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, ritenendo che la controversia riguardasse direttamente la destinazione e l’utilizzabilità futura dell’immobile di proprietà della ricorrente, non i requisiti soggettivi della società conduttrice. Ha inoltre escluso, in via preliminare, la formazione del silenzio-assenso sull’autorizzazione commerciale: il legittimo esercizio dell’attività commerciale presuppone la disponibilità giuridica e la regolarità urbanistico-edilizia dei locali, sicché le criticità urbanistico-edilizie comunicate nel procedimento impedivano la maturazione del termine utile al silenzio-assenso. Nel merito, il Collegio ha valorizzato la successiva istanza di revisione e la nota comunale del 4 marzo 2026, nella quale l’Amministrazione aveva riconosciuto nuovi elementi rilevanti, tra cui la concessione edilizia del 1998, le previsioni dell’art. 40 del regolamento edilizio comunale e la possibile destinazione promiscua produttiva e commerciale del compendio. La stessa Amministrazione aveva inoltre riconosciuto la necessità di acquisire una planimetria complessiva e documentazione ulteriore per definire le destinazioni dei singoli ambienti, nonché la presenza di difformità edilizie e paesaggistiche non ancora definitivamente chiarite. Tali sopravvenute acquisizioni hanno dimostrato che l’istruttoria originaria era incompleta e che la valutazione della compatibilità urbanistico-edilizia non poteva fondarsi esclusivamente sulla licenza edilizia del 1970, senza considerare la storia dell’immobile, i titoli successivi e la possibile compresenza di destinazioni produttive e commerciali. Il ricorso è stato pertanto accolto per difetto di istruttoria, con assorbimento degli ulteriori motivi, e sono stati annullati tutti i provvedimenti impugnati. Le spese sono state compensate per la complessità e la risalenza della vicenda, con rimborso del contributo unificato, ove versato, a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La ricorrente ne ha invocato l’applicazione per la ricostruzione dello stato legittimo e della destinazione dell’immobile; la decisione ha accolto il ricorso per incompletezza dell’istruttoria senza definire in via conclusiva l’interpretazione della disposizione.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Invocato in relazione alla qualificazione e compatibilità della destinazione d’uso; il TAR non ha deciso nel merito la questione, avendo accolto il ricorso per difetto di istruttoria.

• art. 20 l. n. 241/1990

  La ricorrente ha sostenuto la formazione del silenzio-assenso; il TAR ha escluso che esso si fosse formato in presenza di criticità urbanistico-edilizie ostative.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  La ricorrente ne ha sostenuto la necessaria applicazione per rimuovere il titolo commerciale tacito; la questione è rimasta assorbita, fermo il previo accertamento negativo della formazione del silenzio-assenso.

• art. 27 l.r. Campania n. 7/2020

  La disciplina del procedimento autorizzatorio commerciale e del relativo silenzio-assenso non opera quando persistono criticità urbanistico-edilizie rilevanti, comunicate nel procedimento e non definitivamente risolte.

• art. 145 l.r. Campania n. 7/2020

  Richiamato in relazione alla contestazione amministrativa dell’esercizio dell’attività commerciale senza titolo; non costituisce il fondamento diretto della decisione di annullamento.

• art. 14-bis l. n. 241/1990

  Ha disciplinato la conferenza di servizi semplificata e asincrona conclusasi con i provvedimenti impugnati; l’annullamento è stato disposto perché la relativa istruttoria non aveva considerato tutti gli elementi rilevanti.

• direttiva 2006/123/CE, artt. 9 e 14

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione rispetto alle limitazioni urbanistiche all’insediamento commerciale; il motivo è stato assorbito dall’accoglimento per difetto di istruttoria.

Massime di principio

• Il proprietario di un immobile è legittimato a impugnare gli atti che limitano direttamente la destinazione e l’utilizzabilità, anche futura, del bene, anche quando il procedimento autorizzatorio sia stato formalmente promosso dal conduttore.
• Il silenzio-assenso sull’autorizzazione commerciale non si forma quando la legittimità dell’attività dipende dalla regolarità urbanistico-edilizia dei locali e nel procedimento siano emerse criticità urbanistiche o edilizie rilevanti, non definitivamente risolte e tali da impedire l’esercizio dell’attività.
• La determinazione della destinazione d’uso di un immobile richiede un’istruttoria complessiva, che consideri non soltanto il titolo edilizio originario, ma anche la storia dell’edificio, i titoli edilizi e commerciali successivi, le previsioni regolamentari applicabili e l’eventuale compresenza di destinazioni diverse.
• È viziata per difetto di istruttoria la decisione amministrativa sulla compatibilità urbanistico-commerciale di un immobile quando l’Amministrazione, nel corso del procedimento o successivamente, riconosca l’esistenza di ulteriori titoli e fatti rilevanti e dichiari necessaria l’acquisizione di documentazione ulteriore senza averli previamente valutati.
• Quando l’annullamento è disposto per difetto di istruttoria, il giudice può assorbire gli ulteriori motivi relativi alla qualificazione urbanistica, al legittimo affidamento, all’autotutela e alla compatibilità con il diritto dell’Unione europea, rinviando all’Amministrazione la riedizione dell’istruttoria.

Come è indicizzato