Sentenza n. 4566/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

I proprietari contestavano la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto l'impugnazione del diniego comunale relativo a opere interne realizzate in un edificio di Burano e dei successivi provvedimenti di conformazione d'ufficio. Con il primo motivo d'appello sostenevano che gli interventi fossero mere modifiche del distributivo interno, riconducibili a varianti in corso d'opera, e non opere di ristrutturazione; deducevano inoltre che gli elaborati della DIA del 2007 e quelli del permesso del 2009 fossero coincidenti e che non vi fossero state variazioni della disciplina urbanistica rilevante. Contestavano, in particolare, l'assoggettamento del bagno del locale commerciale ai requisiti di accessibilità, la qualificazione delle modifiche alla scala interna come nuova realizzazione e l'illegittimità della collocazione del bagno al secondo piano secondo la disciplina urbanistica dell'isola di Burano. Con il secondo motivo censuravano il rigetto dei motivi aggiunti contro la diffida a conformare le opere e il successivo provvedimento di conformazione d'ufficio, sostenendo che tali atti fossero mere diffide non autonomamente impugnabili e deducendo la violazione dell'art. 7 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al diniego, ha rilevato che la decisione di primo grado aveva correttamente fondato il rigetto sul contrasto delle opere con la disciplina urbanistica allora vigente per Burano, in particolare con la Scheda 1 delle NTA della VPRG, che imponeva la conservazione degli elementi e del distributivo dell'unità edilizia e limitava la collocazione dei servizi igienici. Gli appellanti non avevano fornito prova specifica che lo spostamento del bagno al secondo piano costituisse un ripristino dello stato originario. Le modifiche urbanistiche successive, compresa la variante del 2020, non potevano incidere sulla legittimità del diniego, dovendosi applicare il principio tempus regit actum. La censura relativa alla scala interna era comunque priva di rilievo, poiché tale elemento non costituiva una ragione ostativa contenuta nel diniego e non era stato specificamente esaminato dal TAR. Quanto al bagno del piano terra, il TAR aveva addotto due autonome ragioni: la soggezione dell'immobile ai requisiti di accessibilità in quanto spazio aperto al pubblico e la mancata contestazione dell'obbligo, previsto dal permesso del 2009, di realizzare un bagno accessibile ai sensi del D.M. 236/1989. Gli appellanti avevano contestato soltanto la prima motivazione, lasciando intatta la seconda, autonomamente idonea a sorreggere la decisione. Quanto ai motivi aggiunti, il Consiglio di Stato ha qualificato gli atti in base al loro contenuto sostanziale e non alla denominazione formale: la prima «diffida» imponeva la conformazione entro novanta giorni con avvertimento della demolizione d'ufficio, mentre il secondo atto disponeva la conformazione d'ufficio e il ripristino con spese a carico dei responsabili. Si trattava quindi di provvedimenti repressivi immediatamente lesivi e autonomamente impugnabili. Se fossero state mere diffide prive di lesività, i ricorsi sarebbero stati inammissibili per carenza di interesse, non fondati. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  rilascio della sanatoria se l'intervento risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda

  Il diniego è stato esaminato anche in relazione alla qualificazione dell'istanza come domanda di sanatoria; la conformità richiesta deve sussistere secondo la disciplina applicabile nei momenti rilevanti, mentre le modifiche normative successive non incidono sulla legittimità dell'atto.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa richiamata per i provvedimenti comunali di conformazione delle opere e di ripristino coattivo.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato quale fondamento dell'originaria ordinanza comunale di demolizione delle opere abusive.

• art. 7 c.p.a.

  La censura di violazione della norma è stata respinta perché gli atti denominati diffide avevano contenuto sostanzialmente impositivo e immediatamente lesivo; la loro impugnabilità derivava dal contenuto effettivo.

• D.M. 236/1989

  Il permesso unico del 2009 aveva prescritto la realizzazione di un bagno accessibile; tale autonoma ragione del diniego non era stata contestata in appello e continuava a sorreggere la decisione.

• D.G.R.V. n. 1428/2011

  È stata richiamata con riguardo ai requisiti di accessibilità del bagno posto al piano terra nel locale commerciale.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento edilizio deve essere valutata sulla base della disciplina urbanistica vigente al momento della sua adozione; le modifiche normative successive non possono sanare retroattivamente l'illegittimità dell'intervento né rendere illegittimo il diniego già adottato, secondo il principio tempus regit actum.
• Nel giudizio amministrativo, la qualificazione di un atto dipende dal suo contenuto sostanziale e dagli effetti prodotti, non dalla denominazione formale: un atto denominato «diffida» è autonomamente impugnabile quando impone obblighi di conformazione o ripristino e preannuncia o dispone l'esecuzione coattiva.
• Quando una decisione amministrativa o giudiziale è sorretta da più motivazioni autonome, l'impugnazione deve censurarle tutte; la contestazione di una sola ragione non è idonea a ottenere la riforma della decisione se l'altra motivazione resta integra e autonomamente sufficiente.
• La domanda di sanatoria edilizia richiede la conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia applicabile nei momenti previsti dalla legge; la mera assentibilità dell'intervento secondo strumenti urbanistici sopravvenuti non supera il difetto di conformità richiesto per la sanatoria.
• Gli atti repressivi edilizi che impongono la conformazione dell'opera entro un termine e prevedono, in caso di inottemperanza, l'esecuzione d'ufficio o il ripristino a spese del responsabile sono immediatamente lesivi e possono essere autonomamente impugnati.

Come è indicizzato