Cassazione Civile, Ordinanza n. 21574/2022 del 07/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce da un appalto triennale per la fornitura di generi alimentari, materiali di pulizia e altri beni destinati alle mense scolastiche. L'impresa aggiudicataria ha convenuto il Comune deducendo che, dopo l'aggiudicazione, l'ente aveva affidato il servizio di refezione scolastica mediante accordo di programma con l'ASL e aveva comunicato il recesso dal contratto prima della scadenza, senza rispettare il preavviso pattuito di sessanta giorni. L'attrice ha sostenuto che tale operazione eludesse l'obbligo di gara pubblica e ha chiesto la reintegrazione nel contratto e il risarcimento del danno. Il Comune, nel ricorso per cassazione, ha dedotto innanzitutto difetto di giurisdizione del giudice ordinario e nullità per avere la Corte territoriale disapplicato atti amministrativi che, a suo dire, non costituivano il presupposto della domanda; con il terzo motivo ha poi censurato la qualificazione dell'atto di recesso come illegittimo, sostenendo che ricorrevano i presupposti contrattuali del recesso, essendo mutato il tipo di gestione del servizio e venute meno le esigenze dell'appalto. Ha inoltre contestato, con i motivi successivi, la liquidazione del danno e il criterio di quantificazione adottato.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili il primo e il secondo motivo, ritenendo che le censure sulla giurisdizione riguardassero in realtà i limiti interni del potere di disapplicazione del giudice ordinario, e non la giurisdizione in senso proprio, già definitivamente affermata in sede di regolamento preventivo. Ha invece accolto il terzo motivo, affermando che il recesso del Comune era legittimo perché, in base alla clausola contrattuale, ricorrevano sia la modifica del tipo di gestione dei servizi sia il venir meno delle esigenze oggetto dell'appalto; inoltre l'atto di recesso aveva natura privatistica e non richiedeva la motivazione pubblicistica valorizzata dalla sentenza impugnata. Per effetto dell'accoglimento del terzo motivo, gli altri motivi sono stati dichiarati assorbiti. La sentenza di appello è stata quindi cassata in relazione al motivo accolto con rinvio alla Corte d'appello di Firenze in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  richiamato quale parametro dei motivi di ricorso per cassazione; la Corte distingue tra censure di giurisdizione e censure attinenti ai limiti interni del potere del giudice ordinario.

• artt. 4 e 5 L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  evocati dal ricorrente per sostenere il difetto di giurisdizione e il limite al potere di disapplicazione, ma la Corte esclude che tali censure integrino una vera questione di giurisdizione.

• art. 111 Cost.

  richiamato dal ricorrente a sostegno della doglianza sulla giurisdizione e sui limiti del sindacato del giudice ordinario.

• art. 1373 c.c.

  richiamato in relazione al recesso dal contratto; la Corte qualifica il recesso come esercizio di una facoltà pattizia di diritto privato.

• art. 1362 c.c.

  richiamato per l'interpretazione della clausola contrattuale di recesso.

• art. 1363 c.c.

  richiamato per l'interpretazione complessiva del contratto e della clausola di recesso.

• art. 21-quinquies L. 7 agosto 1990, n. 241

  citato dal ricorrente; la Corte osserva che la fattispecie era governata da un recesso privatistico e non da un potere di revoca pubblicistica.

• art. 3 L. 7 agosto 1990, n. 241

  richiamato dal ricorrente; la Corte non lo ritiene decisivo per il recesso contrattuale esercitato iure privatorum.

• art. 21-sexies L. 7 agosto 1990, n. 241

  la Corte afferma che la norma, introdotta nel 2005, si limita a esplicitare un principio generale già esistente: quando la P.A. agisce con atti non autoritativi, opera secondo il diritto privato.

• art. 345 L. 20 marzo 1865, n. 2248, all. F

  richiamato in relazione alla quantificazione del danno e alla facoltà dell'amministrazione di sciogliere il contratto; la Corte osserva che nel caso concreto il contratto prevedeva espressamente l'esclusione di indennizzi, derogando alla disciplina legale.

• art. 1226 c.c.

  richiamato nei motivi sulla liquidazione del danno e sulla valutazione equitativa.

• art. 2697 c.c.

  richiamato per contestare l'onere probatorio sulla quantificazione del danno.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato per censurare l'asserito uso improprio degli elementi di prova ai fini della liquidazione del danno.

• artt. 2, 4 e 5 d.m. 10 marzo 2014, n. 55

  richiamati ai fini della determinazione del valore della lite e delle spese, motivo poi assorbito.

• artt. 10 e 14 c.p.c.

  richiamati nel motivo sulle spese e sul valore della causa, motivo poi assorbito.

• art. 13, comma 6, L. 31 dicembre 2012, n. 247

  richiamato nel motivo sul valore della controversia ai fini delle spese, motivo poi assorbito.

Massime di principio

• Nel giudizio tra pubblico ente e contraente privato, la giurisdizione va individuata in base al petitum sostanziale e alla natura della posizione soggettiva dedotta: se la controversia riguarda la fase esecutiva del contratto e la tutela di un diritto soggettivo già sorto dal rapporto, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.
• Le censure che lamentano l'erronea disapplicazione di atti amministrativi, quando non mettono realmente in discussione il riparto tra giudici diversi ma il modo di esercizio del potere del giudice ordinario, attengono ai limiti interni della giurisdizione e non fondano un vero motivo per difetto di giurisdizione.
• Quando la pubblica amministrazione agisce iure privatorum e conclude un contratto, il successivo recesso unilaterale pattizio è soggetto alle regole del diritto comune: la sua legittimità va verificata alla luce della clausola contrattuale e dei presupposti ivi previsti, non secondo lo schema della revoca pubblicistica.
• La motivazione dell'atto di recesso privatistico non assume, di per sé, il rilievo tipico degli atti amministrativi autoritativi; ciò che rileva è la sussistenza sostanziale dei presupposti contrattuali del recesso e il rispetto dell'eventuale preavviso convenuto.
• Le parti possono derogare contrattualmente alla disciplina legale dello scioglimento anticipato del contratto e all'eventuale indennizzo, nei limiti in cui la pattuizione sia chiara e riferita ai casi di recesso espressamente previsti.
• In presenza di clausola che consenta il recesso qualora muti il tipo di gestione del servizio o vengano meno le esigenze dell'appalto, l'interruzione dell'approvvigionamento può essere legittima anche se l'amministrazione continui a perseguire il medesimo interesse pubblico con modalità organizzative diverse.

Come è indicizzato