Sentenza n. 4922/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l’approvazione di una richiesta di verifica e certificazione relativa all’installazione di gruppi di continuità statici ad alta efficienza e aveva ricevuto titoli di efficienza energetica per tre anni. Il GSE aveva poi avviato un procedimento di annullamento d’ufficio, concluso con l’annullamento dell’approvazione della richiesta, la successiva conferma dell’atto e la richiesta di restituzione di 65 titoli, per complessivi 15.163,65 euro. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso, ritenendo che il successivo rigetto dell’istanza presentata dalla società ai sensi dell’art. 56 del d.l. 76/2020 costituisse conferma propria dell’annullamento, e aveva comunque respinto il ricorso nel merito. In appello la società ha dedotto, tra l’altro, l’erroneità della declaratoria di improcedibilità, la violazione della disciplina temporale applicabile agli incentivi, l’illegittima applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione del legittimo affidamento e l’illegittimità derivata della richiesta di restituzione. Ha inoltre chiesto il riconoscimento per il futuro dei titoli di efficienza energetica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. In primo luogo ha riconosciuto la permanenza dell’interesse al ricorso: il rigetto dell’istanza proposta ai sensi dell’art. 56 del d.l. 76/2020 non costituiva conferma propria, perché non era stato svolto un nuovo procedimento istruttorio sui presupposti fattuali e giuridici dell’incentivo, ma solo verificata la sussistenza dei presupposti della speciale procedura di riesame. La mancata impugnazione di tale rigetto non comportava quindi acquiescenza né sopravvenuta carenza di interesse. Il Collegio ha escluso la rimessione al primo giudice ex art. 105 c.p.a., poiché il TAR aveva comunque esaminato e respinto nel merito le censure. Nel merito, ha stabilito che l’attività del GSE era stata espressamente esercitata come annullamento d’ufficio e non come autonomo procedimento di verifica, controllo e decadenza. La fattispecie era regolata dal d.m. 28 dicembre 2012, applicabile ratione temporis, e non dal successivo d.m. 11 gennaio 2017, la cui applicazione retroattiva avrebbe imposto oneri tecnici e documentali non conoscibili dall’operatore al momento della richiesta e dell’approvazione. Trattandosi di autotutela decisoria, il GSE avrebbe dovuto rispettare i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il provvedimento di annullamento era invece intervenuto circa tre anni dopo l’approvazione della richiesta, oltre il termine massimo di 18 mesi previsto dalla versione dell’art. 21-nonies vigente ratione temporis; il termine decorreva dall’adozione dell’atto attributivo del vantaggio economico e non dall’avvio dell’attività di verifica. Sono stati quindi annullati i due provvedimenti di annullamento d’ufficio e conferma, nonché, per invalidità derivata, la richiesta di restituzione degli incentivi, venuto meno il suo presupposto. Non è stata annullata la comunicazione di avvio del procedimento, avente natura endoprocedimentale e non provvedimentale; è stata assorbita la censura subordinata relativa al provvedimento di ammissione della richiesta modificata. È stata respinta la domanda di condanna del GSE al riconoscimento futuro dei titoli, perché si trattava di attività non ancora esercitata, con residui margini valutativi e necessità di verifiche sui risparmi energetici conseguiti. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  termine massimo di 18 mesi

  L’annullamento d’ufficio di un atto attributivo di vantaggi economici deve rispettare il termine massimo vigente ratione temporis, decorrente dall’adozione dell’atto favorevole e non dall’avvio dell’attività di verifica; il superamento del termine rende illegittima l’autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  La procedura di riesame prevista dalla norma opera su un piano distinto rispetto alla verifica della legittimità dell’originario provvedimento di attribuzione degli incentivi; il suo rigetto non costituisce conferma propria dell’atto originario né determina sopravvenuta carenza di interesse o acquiescenza rispetto alla sua impugnazione.

• art. 105 c.p.a.

  Non sussiste l’obbligo di rimettere la causa al primo giudice quando il TAR, pur avendo erroneamente dichiarato l’improcedibilità, abbia comunque esaminato e deciso nel merito le censure.

• art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Non può essere disposta una condanna pro futuro al riconoscimento di benefici quando l’attività amministrativa futura conserva margini valutativi e richiede verifiche periodiche sui presupposti dell’erogazione.

• d.m. 28 dicembre 2012

  È la disciplina applicabile ratione temporis alla richiesta di verifica e certificazione presentata e approvata prima dell’entrata in vigore del successivo d.m. 11 gennaio 2017; non possono essere applicati retroattivamente nuovi oneri tecnici e documentali.

• d.m. 11 gennaio 2017

  Non è applicabile retroattivamente a una richiesta presentata e approvata sotto la vigenza del d.m. 28 dicembre 2012, quando ciò comporti l’imposizione di oneri non conoscibili dall’operatore economico.

Massime di principio

• Il rigetto di un’istanza di riesame fondata su una disciplina speciale sopravvenuta non determina, di per sé, la sopravvenuta carenza di interesse a impugnare l’originario provvedimento di revoca o annullamento degli incentivi, quando l’istanza non comporti una nuova istruttoria sui presupposti fattuali e giuridici dell’originario beneficio.
• La presentazione di un’istanza di riesame non integra acquiescenza all’atto lesivo quando, per struttura e funzione, essa mira a rimettere in discussione l’assetto di interessi e non esprime una volontà chiara e inequivoca di accettarne gli effetti.
• Quando l’amministrazione qualifica espressamente il proprio intervento come annullamento d’ufficio e non esercita i poteri di verifica, controllo e decadenza, l’attività deve essere assoggettata ai presupposti e ai limiti dell’autotutela decisoria previsti dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il termine massimo per l’annullamento d’ufficio di un provvedimento attributivo di vantaggi economici decorre dalla data di adozione dell’atto favorevole e non dalla data di avvio dell’attività di verifica dell’amministrazione.
• La disciplina sopravvenuta non può essere applicata retroattivamente a una procedura di incentivazione già presentata e approvata quando ciò imponga all’operatore nuovi oneri tecnici o documentali non conoscibili al momento dell’accesso al beneficio.
• La condanna dell’amministrazione al riconoscimento futuro di benefici non può essere pronunciata quando le successive erogazioni dipendano da verifiche periodiche e da residui margini di valutazione amministrativa.

Come è indicizzato