Sentenza n. 3642/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, chiedendone l'annullamento e/o la declaratoria di nullità, la nota regionale del 14 dicembre 2023, l'istanza del Comune di Villasanta dell'8 novembre 2023, la DGR Lombardia n. XII/1451 del 27 novembre 2023, nonché gli atti presupposti e connessi, inclusi la determinazione comunale n. 72/2011 e l'ordinanza provinciale n. 1298/2014. Gli atti riguardavano il finanziamento regionale, per 500.000 euro, della caratterizzazione integrativa del Lotto E e la prospettata esecuzione d'ufficio degli interventi ambientali ai sensi dell'art. 250 del d.lgs. 152/2006, a fronte della mancata realizzazione del piano di caratterizzazione approvato nel 2011. Con il primo motivo è stata dedotta la nullità e/o annullabilità degli atti per effetto della declaratoria di incostituzionalità dell'art. 5 della legge regionale Lombardia n. 30/2006, nonché, in via subordinata, è stata prospettata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 2, della legge regionale n. 26/2003. Con il secondo motivo sono state dedotte incompetenza, violazione del contraddittorio, violazione degli artt. 242, 244 e 250 del d.lgs. 152/2006, violazione degli artt. 1, 7, 8 e 9 della legge n. 241/1990 ed eccesso di potere per violazione dei principi di correttezza e buona fede. La ricorrente ha sostenuto che il Comune non fosse competente a contestare l'inottemperanza all'ordinanza provinciale e a richiedere il finanziamento, e che né il Comune né la Regione avessero consentito un'adeguata partecipazione procedimentale. Con il terzo motivo sono state dedotte violazione degli artt. 242, 244, 245 e 250 del d.lgs. 152/2006, violazione del principio chi inquina paga, violazione della disciplina regionale e del regolamento UE n. 651/2014, nonché carenza dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria, inversione procedimentale, contraddittorietà e illogicità. Secondo la ricorrente non vi sarebbe stata alcuna inottemperanza, poiché l'ordinanza provinciale aveva subordinato il termine per l'avvio delle attività alla notifica dell'autorizzazione ministeriale per la dismissione del deposito di oli minerali, autorizzazione che sarebbe mancata. Con il quarto motivo sono state dedotte ulteriori violazioni della disciplina regionale, difetto dei presupposti, difetto di motivazione e istruttoria, sviamento e illogicità. La ricorrente ha lamentato la mancata interlocuzione sulla possibilità di incentivi o agevolazioni in suo favore, l'assenza di alcuni requisiti documentali per il finanziamento e la mancata dichiarazione comunale richiesta dal regolamento regionale. Con il quinto motivo è stata contestata, in subordine, la quantificazione del finanziamento in 500.000 euro, ritenuta sproporzionata e fondata su un'istruttoria insufficiente, anche in confronto a preventivi acquisiti dalla curatela.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese in favore del Comune di Villasanta e della Regione Lombardia, liquidate in 3.000 euro per ciascuna amministrazione, per complessivi 6.000 euro oltre accessori. Il primo motivo è stato ritenuto infondato. La declaratoria di incostituzionalità dell'art. 5 della legge regionale n. 30/2006, intervenuta nel 2023, non incide sugli atti comunale e provinciale del 2011 e del 2014, ormai conosciuti e comunque non più tempestivamente impugnabili; l'ordinanza provinciale era già stata impugnata e il relativo giudizio era stato definito per sopravvenuta carenza di interesse. La DGR del 2023, inoltre, non richiama, neppure implicitamente, la norma regionale dichiarata incostituzionale, ma trova fondamento nell'art. 250 del d.lgs. 152/2006 e nella disciplina regionale applicabile. La questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, comma 2, della legge regionale n. 26/2003 è stata dichiarata inammissibile per genericità e comunque manifestamente infondata. Sono stati respinti congiuntamente il secondo e il terzo motivo. Il Comune, quale ente territorialmente competente ai sensi dell'art. 250 del d.lgs. 152/2006, può provvedere d'ufficio agli interventi ambientali e richiedere alla Regione le risorse necessarie, sulla base anche dell'art. 21, comma 8, della legge regionale n. 26/2003 e dell'art. 10 del regolamento regionale n. 2/2012. Non è stata ravvisata una lesione sostanziale del contraddittorio: le numerose interlocuzioni tra la curatela e le amministrazioni avevano assicurato una conoscenza effettiva delle iniziative e la possibilità di rappresentare le proprie ragioni, sicché l'eventuale omessa comunicazione formale di avvio aveva valore meramente formale e non invalidante. Il TAR ha inoltre ritenuto provata l'inerzia sostanziale della procedura fallimentare. Dopo la revoca, nel 2018, della licenza fiscale relativa al deposito di prodotti energetici, non risultava dimostrata alcuna successiva richiesta di autorizzazione ministeriale per la dismissione dei serbatoi; la curatela aveva invece più volte rappresentato l'insufficienza delle risorse finanziarie per proseguire gli interventi. La precedente sentenza del TAR n. 1976/2017 non aveva accertato l'adempimento definitivo degli obblighi ambientali, ma aveva dichiarato improcedibile il ricorso contro l'ordinanza provinciale per sopravvenuta carenza di interesse, a fronte dell'adempimento delle prescrizioni allora considerate e dell'impegno a proseguire le attività. Gli ulteriori adempimenti necessari non erano poi stati completati. Il quarto motivo è stato respinto. Non è stato ravvisato sviamento nella scelta di finanziare l'intervento pubblico, né un obbligo dell'amministrazione di orientare il finanziamento verso incentivi in favore della curatela. La disciplina regionale esclude inoltre che i responsabili dell'inquinamento possano essere qualificati come soggetti interessati destinatari del sostegno alle iniziative private di ripristino. Il Collegio ha richiamato il principio secondo cui gli obblighi di bonifica possono gravare sulla curatela che amministra il patrimonio dell'impresa inquinatrice, senza che la procedura fallimentare possa essere assimilata al proprietario incolpevole. Le censure relative ai requisiti del finanziamento sono state ritenute premature, poiché la DGR aveva disposto soltanto la programmazione e l'allocazione delle risorse, rinviando a una fase successiva l'impegno contabile e la verifica della documentazione tecnico-amministrativa e dei requisiti di legge. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per genericità e comunque infondato. L'importo di 500.000 euro era una stima provvisoria e prudenziale, in attesa dell'aggiornamento del piano di caratterizzazione; i preventivi prodotti dalla ricorrente, diversi tra loro, non dimostravano la sproporzione della somma né fornivano un parametro attendibile di confronto.

Norme richiamate

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  il «comune territorialmente competente» provvede agli interventi quando i soggetti responsabili della contaminazione ovvero gli altri soggetti interessati non provvedano direttamente agli adempimenti

  Attribuisce al Comune territorialmente competente il potere di realizzare d'ufficio gli interventi di cui all'art. 242 quando i soggetti obbligati o interessati non vi provvedano; tale potere costituisce base normativa anche per la richiesta delle risorse finanziarie necessarie.

• artt. 242, 244 e 245 d.lgs. 152/2006

  Disciplinano gli obblighi e gli interventi di prevenzione, messa in sicurezza e bonifica dei siti contaminati; la mancata conclusione degli interventi giustifica l'attivazione sostitutiva pubblica nei presupposti accertati dal giudice.

• art. 21, comma 8, l.r. Lombardia n. 26/2003

  Costituisce, insieme all'art. 250 del d.lgs. 152/2006 e all'art. 10 del regolamento regionale n. 2/2012, fondamento della possibilità per il Comune di richiedere alla Regione le risorse per gli interventi ambientali d'ufficio.

• art. 10 regolamento regionale Lombardia 15 giugno 2012, n. 2

  Disciplina l'accesso al finanziamento regionale per gli interventi di bonifica e ripristino ambientale, con verifica dei requisiti nella fase successiva all'allocazione delle risorse.

• artt. 7, 8 e 9 l. 241/1990

  La mancata comunicazione formale di avvio non determina l'annullamento quando l'interessato abbia comunque avuto conoscenza effettiva dell'iniziativa amministrativa e concrete possibilità di interlocuzione.

• art. 21, comma 2, l.r. Lombardia n. 26/2003

  La questione di costituzionalità prospettata è stata ritenuta generica e manifestamente infondata; la norma non altera il riparto di competenze fondato sull'art. 250 del d.lgs. 152/2006.

• art. 136 Cost.

  La disposizione dichiarata incostituzionale cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione della Corte costituzionale, con effetti retroattivi salvi i rapporti esauriti e le situazioni ormai irreversibili.

• art. 30, comma 3, l. 87/1953

  le norme dichiarate incostituzionali «non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione»

  Conferma il divieto di applicazione della norma dichiarata incostituzionale dal giorno successivo alla pubblicazione della pronuncia.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L'omissione della comunicazione di avvio, ove meramente formale e non incidente sulla possibilità effettiva di partecipazione, non comporta l'annullamento dell'atto.

• art. 253 d.lgs. 152/2006

  La posizione del proprietario non responsabile resta distinta da quella del responsabile dell'inquinamento e comporta, nei limiti previsti, oneri reali e privilegio speciale immobiliare; tale regime non esclude gli obblighi della curatela che amministra il patrimonio dell'impresa responsabile.

• art. 9 d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Consente la realizzazione operativa degli interventi anche attraverso le modalità ordinarie previste dalla normativa nazionale ed europea, senza rendere indispensabile, per l'intervento sostitutivo comunale, la previa conclusione di uno specifico accordo PNRR.

Massime di principio

• Quando i soggetti responsabili o gli altri soggetti interessati non provvedono agli adempimenti ambientali imposti dalla disciplina sui siti contaminati, il Comune territorialmente competente può attivare d'ufficio gli interventi previsti dall'art. 242 del d.lgs. 152/2006 ai sensi dell'art. 250 dello stesso decreto e può richiedere alla Regione le risorse necessarie al loro svolgimento.
• La declaratoria di incostituzionalità di una norma regionale produce effetti dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, normalmente retroattivi, ma non travolge gli atti ormai divenuti inoppugnabili o coperti da giudicato; gli atti successivi non sono illegittimi se non applicano, espressamente o implicitamente, la disposizione dichiarata incostituzionale e trovano autonoma base in una norma statale vigente.
• L'omessa comunicazione formale di avvio del procedimento non comporta l'annullamento dell'atto quando l'interessato abbia avuto aliunde conoscenza effettiva dell'iniziativa amministrativa, abbia intrattenuto interlocuzioni con le amministrazioni e abbia avuto concreta possibilità di rappresentare le proprie ragioni.
• La mancata conclusione degli interventi di bonifica, anche dopo l'attivazione della relativa procedura e l'assunzione di impegni da parte del soggetto obbligato, integra una situazione oggettiva di inerzia idonea a giustificare l'intervento sostitutivo pubblico; le difficoltà finanziarie della procedura fallimentare non escludono, di per sé, gli obblighi ambientali gravanti sulla curatela che amministra i beni dell'impresa inquinatrice.
• La deliberazione con cui l'amministrazione programma e alloca risorse per un intervento ambientale, rinviando a una fase successiva l'impegno contabile e la verifica dei requisiti tecnico-amministrativi, non può essere censurata per la mancata sussistenza, già in quella fase, della documentazione richiesta per l'erogazione del contributo.
• La contestazione della quantificazione provvisoria di un finanziamento è inammissibile o infondata se il ricorrente non dimostra, mediante dati tecnici comparabili e adeguatamente documentati, la concreta sproporzione dell'importo rispetto alle attività da eseguire.

Come è indicizzato