Sentenza n. 202/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune aveva annullato d'ufficio, ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, una precedente revoca dell'ordinanza di demolizione e del diniego di condono relativi a opere abusive realizzate presso una struttura alberghiera. La precedente revoca era stata adottata dopo un sopralluogo comunale che aveva accertato l'eliminazione di tutte le opere abusive, salvo una sottofondazione in cemento armato ritenuta non demolibile per ragioni di sicurezza strutturale, nonché la presenza di ulteriori opere minori non contestate, assentite mediante SCIA. Il ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 10-bis e 21-nonies l. 241/1990, degli artt. 31 e 37 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 107 e 147-bis d.lgs. 267/2000; violazione del contraddittorio e del giusto procedimento; incompetenza; difetto assoluto dei presupposti, carenza di istruttoria e di motivazione, arbitrarietà, perplessità e sviamento. Ha sostenuto, in particolare, che l'annullamento fosse stato adottato per esigenze di difesa processuale del Comune nel giudizio pendente sull'originaria ordinanza di demolizione e sul diniego di condono, che il Segretario comunale avesse inciso sulle competenze del responsabile dell'area tecnica e che mancassero sia l'illegittimità della precedente revoca sia un interesse pubblico concreto e attuale al suo annullamento, anche perché gli abusi erano già stati rimossi. Il Comune ha difeso la legittimità dell'autotutela, richiamando l'interesse pubblico alla legalità urbanistico-edilizia e paesaggistica, nonché gli effetti acquisitivi che sarebbero derivati dall'ordinanza di demolizione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di annullamento d'ufficio della precedente revoca. Ha respinto la richiesta di sospensione del giudizio in attesa del giudizio di revocazione contro la sentenza del Consiglio di Stato relativa agli originari provvedimenti edilizi, ritenendo tale giudizio non pregiudiziale né decisivo: nel presente processo si scrutinava esclusivamente la legittimità dell'annullamento della revoca. Ha respinto il motivo di incompetenza, poiché il provvedimento finale era stato adottato dal dirigente competente, che aveva fatto proprie per relationem le argomentazioni del Segretario comunale; le motivazioni personali degli organi non rilevano ai fini della validità dell'atto. Ha respinto anche la censura di sviamento, non essendo dimostrato che l'atto fosse stato formalmente adottato per finalità diverse da quelle dichiarate. Ha invece ritenuto fondate le censure relative ai presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990. Il Comune non aveva adeguatamente individuato un interesse pubblico concreto e attuale all'annullamento della revoca: l'interesse non poteva essere affermato in re ipsa né identificato automaticamente con il mero ripristino della legalità. La demolizione delle opere era già intervenuta prima della revoca e l'Amministrazione non aveva spiegato come, dopo il ripristino, avrebbe potuto realizzarsi l'acquisizione al patrimonio comunale o quale utilità concreta residuasse dalla rinnovazione dell'ordine demolitorio. Erano inoltre infondate o non adeguatamente istruite le ragioni patrimoniali riferite ai canoni di occupazione e alla sanzione pecuniaria dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001; quest'ultima non era comunque applicabile ratione temporis a opere la cui abusività era stata accertata nel 2010. Il TAR ha altresì rilevato che non era stata chiaramente dimostrata l'illegittimità della precedente revoca. Quest'ultima si fondava sull'accertata eliminazione degli abusi e sulla non demolibilità, per ragioni strutturali, della residua sottofondazione; il Comune non aveva contestato adeguatamente tali elementi né aveva svolto una specifica istruttoria tecnica. La precedente revoca, inoltre, non aveva vanificato gli effetti sostanziali dell'ordinanza di demolizione e del diniego di condono, poiché gli abusi erano già stati rimossi. Il TAR ha richiamato anche la sospensione cautelare degli effetti acquisitivi e il principio secondo cui, se il privato adempie prima dell'adozione del provvedimento di acquisizione trascrivibile, non si procede all'acquisizione quando sia stata comunque raggiunta la finalità demolitoria. Restano impregiudicati eventuali ulteriori esercizi del potere di autotutela, purché sussistano e siano adeguatamente motivati i relativi presupposti. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e il controverso iter procedimentale.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole ... e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.

  L'annullamento d'ufficio richiede cumulativamente l'illegittimità dell'atto da rimuovere, un interesse pubblico concreto e attuale ulteriore rispetto al mero ripristino della legalità, il rispetto del termine ragionevole e la considerazione degli interessi dei destinatari. Tali presupposti devono risultare dall'istruttoria e dalla motivazione, anche in materia edilizia.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o ... di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato ... La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti.

  La revoca opera ex nunc e costituisce lo strumento di autotutela volto a rimuovere un provvedimento per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'atto di acquisizione del manufatto abusivo al patrimonio comunale ... comporta ... l'acquisto ipso iure del bene identificato nell'ordinanza di demolizione alla scadenza del termine di 90 giorni fissato con l'ordinanza di demolizione.

  L'acquisizione ha natura dichiarativa e si collega alla mancata esecuzione dell'ordine di demolizione; tuttavia, se la demolizione è eseguita prima dell'adozione del provvedimento acquisitivo, la finalità primaria della demolizione è già stata raggiunta e l'acquisizione non può essere giustificata senza una specifica verifica della situazione concreta.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria non era applicabile ratione temporis, poiché l'abusività delle opere era stata accertata nel 2010, prima dell'entrata in vigore della disposizione che l'ha introdotta.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Il vizio di incompetenza è escluso quando il provvedimento finale sia adottato dal dirigente competente, anche se quest'ultimo abbia recepito per relationem valutazioni provenienti dal Segretario comunale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione è stata richiamata con riguardo alla comunicazione di avvio e alle osservazioni procedimentali nell'ambito dell'annullamento d'ufficio; la decisione non ha fondato l'accoglimento su una specifica violazione del contraddittorio.

• art. 147-bis d.lgs. 267/2000

  Il richiamo ai poteri del Segretario comunale non consente di sostituire l'organo competente, ma nel caso concreto il provvedimento è stato ritenuto validamente adottato dal dirigente, che aveva fatto proprie le motivazioni ricevute.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  La sospensione cautelare degli effetti acquisitivi e la pendenza del giudizio sull'ordinanza di demolizione incidono sull'efficacia temporale dell'ordine e impongono di valutare l'imputabilità dell'inadempimento prima di applicare le conseguenze acquisitive.

Massime di principio

• L'annullamento d'ufficio di un precedente provvedimento di autotutela richiede la dimostrazione sia dell'illegittimità dell'atto da rimuovere sia di un interesse pubblico concreto, attuale e specificamente riferito alla situazione esistente; il mero richiamo al ripristino della legalità o all'interesse pubblico in re ipsa non è sufficiente.
• Quando la revoca di un'ordinanza di demolizione sia stata adottata dopo l'effettiva eliminazione degli abusi, l'amministrazione che intenda annullarla d'ufficio deve spiegare quale utilità concreta residui dalla rinnovazione dell'ordine demolitorio o dall'acquisizione al patrimonio comunale; non può limitarsi a richiamare astrattamente la tutela urbanistica o paesaggistica.
• L'annullamento d'ufficio in materia edilizia non presuppone soltanto l'accertamento dell'illegittimità dell'atto ritirato, ma anche una motivazione, calibrata sulle peculiarità del caso, che dia conto dell'interesse pubblico attuale e del bilanciamento con la posizione del destinatario.
• L'amministrazione deve svolgere una specifica istruttoria tecnica quando l'atto di autotutela riguarda opere residue la cui demolizione è contestata o esclusa per ragioni di sicurezza strutturale; una perizia tecnica non contestata non può essere ignorata senza adeguata verifica e motivazione.
• L'effetto acquisitivo previsto dall'art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, pur collegato alla scadenza del termine per demolire, deve essere valutato in rapporto alla sospensione cautelare dell'ordine e all'effettiva esecuzione del ripristino: se il privato adempie prima dell'adozione dell'atto acquisitivo e la finalità demolitoria è stata raggiunta, l'acquisizione non può fondare automaticamente l'interesse pubblico all'annullamento della revoca.
• Il dirigente competente può adottare il provvedimento facendo proprie per relationem le valutazioni formulate dal Segretario comunale; la provenienza delle sollecitazioni o le motivazioni personali degli organi non determinano, di per sé, incompetenza o sviamento se l'atto finale è formalmente e sostanzialmente riferibile all'organo competente.

Come è indicizzato