Sentenza n. 4865/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato nel 2015 un'istanza di nuova concessione demaniale marittima ai sensi dell'art. 36 del Codice della navigazione per realizzare un tavolato ligneo destinato a stabilimento balneare ed elioterapico a uso pubblico. Contestava l'avviso comunale di pubblicazione dell'istanza di variazione funzionale delle concessioni demaniali comunali, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto previamente definire la propria istanza e che l'avvio della procedura comunale avrebbe precluso l'esame della proposta privata. Deduceva violazione degli artt. 36 e 24 del Codice della navigazione e del relativo regolamento, della legge n. 118/2022, degli artt. 2, 3 e 10-bis della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, violazione del giusto procedimento, lesione del legittimo affidamento, irragionevolezza e mancata comparazione degli interessi. Contestava inoltre il ricorso all'art. 24 del regolamento senza gara o procedura comparativa, la mancata previa approvazione del piano demaniale, il conflitto di interessi derivante dalla coincidenza tra amministrazione procedente e richiedente e il successivo mutamento di orientamento dell'amministrazione. Con motivi aggiunti impugnava il diniego dell'istanza privata, l'autorizzazione alla variazione funzionale in favore del Comune e gli atti presupposti, lamentando carenza istruttoria e motivazionale, mancata valutazione dell'interesse pubblico della proposta privata, violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 e lesione dell'affidamento.

La decisione

Il ricorso principale è stato dichiarato inammissibile perché l'istanza comunale costituiva un mero atto di impulso e l'avviso di pubblicazione un atto istruttorio endoprocedimentale, privo di autonoma lesività e finalizzato a rendere noto l'avvio del procedimento e a consentire la presentazione di osservazioni. In ogni caso, dopo l'adozione dell'autorizzazione finale, mancava un interesse attuale all'annullamento del solo avviso. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il TAR ha ritenuto insussistente la carenza istruttoria e motivazionale del diniego, poiché al momento della deliberazione comunale n. 66/2024 e dell'avvio della variazione funzionale l'istanza privata era ancora priva dell'autorizzazione dell'Agenzia delle Dogane, acquisita solo nel 2025; pertanto non era suscettibile di favorevole definizione e non impediva al Comune di determinare la destinazione del bene demaniale. Il diniego era adeguatamente motivato mediante il richiamo alla volontà comunale di acquisire l'intera scogliera per una gestione unitaria, la riqualificazione, la manutenzione e la libera fruizione collettiva. Il rilascio di una concessione demaniale rientra nell'ampia discrezionalità dell'amministrazione quanto alla compatibilità con il pubblico uso e alla scelta della destinazione più rispondente all'interesse pubblico, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà o travisamento dei fatti, non ravvisati nel caso concreto. La mancata comunicazione del preavviso di rigetto è stata ritenuta non invalidante ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, poiché la deliberazione della Giunta comunale n. 66/2024 aveva già esaurito la discrezionalità dell'ente e reso incompatibile l'assegnazione dell'area al privato; inoltre, la documentata interlocuzione tra le parti aveva reso il ricorrente consapevole dei rilievi ostativi. È stata respinta anche la censura sulla mancata gara: il Comune non aveva assegnato il bene a un privato, ma aveva optato per la gestione diretta dell'area, scelta discrezionale non soggetta a procedura comparativa e non sindacabile in assenza di irrazionalità, contraddittorietà o travisamento. È stata esclusa la lesione dell'affidamento, poiché l'istanza privata non era mai stata definitivamente accolta e mancavano sia la deliberazione giuntale necessaria secondo la disciplina comunale sia l'autorizzazione dell'Agenzia delle Dogane. Respinte, per conseguenza, anche le censure di illegittimità derivata contro l'autorizzazione comunale. Il ricorrente è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 36 Codice della navigazione

  Il rilascio di una concessione demaniale è rimesso alla valutazione dell'amministrazione circa la compatibilità con il pubblico uso e la destinazione del bene maggiormente rispondente all'interesse pubblico.

• art. 37 Codice della navigazione

  La scelta amministrativa relativa all'uso del bene demaniale rientra in un'ampia discrezionalità, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.

• art. 24 Regolamento di esecuzione del Codice della navigazione

  La disposizione disciplina la variazione funzionale della concessione; nel caso concreto è stata utilizzata nell'ambito della scelta comunale di gestione diretta dell'area demaniale.

• art. 2 l. 241/1990

  È richiamato dal ricorrente con riferimento all'obbligo di conclusione del procedimento, ma le relative censure non sono state accolte.

• art. 3 l. 241/1990

  È richiamato in tema di obbligo di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione del diniego fondata sulla gestione unitaria e pubblica dell'area.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non ha determinato l'illegittimità del diniego, poiché la decisione sostanziale era già vincolata dall'indirizzo giuntale e il privato era comunque stato informato dei rilievi ostativi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio derivante dall'omessa comunicazione del preavviso di rigetto è stato ritenuto non invalidante quando, per effetto dell'indirizzo già espresso dalla Giunta, la discrezionalità amministrativa risultava esaurita e il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 7 d.lgs. 141/2024

  L'autorizzazione dell'Agenzia delle Dogane prevista dalla disposizione costituiva un presupposto mancante dell'istanza privata e acquisito soltanto nel 2025.

• D.G.C. n. 100/2009

  La disciplina comunale richiamata prevedeva un divieto generalizzato di rilascio di nuove concessioni demaniali in assenza di una dichiarazione di pubblico interesse della Giunta comunale.

Massime di principio

• L'avviso di pubblicazione che rende noto l'avvio di un procedimento amministrativo e consente agli interessati di presentare osservazioni è un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività; la sua impugnazione è inammissibile, salvo che produca effetti immediatamente lesivi autonomi.
• La scelta dell'amministrazione di gestire direttamente un bene demaniale, anziché assegnarlo in uso esclusivo a un privato, costituisce esercizio di ampia discrezionalità amministrativa e non richiede una procedura comparativa tra operatori economici, purché sia adeguatamente motivata dall'interesse pubblico e non risulti irrazionale, contraddittoria o fondata su presupposti travisati.
• La valutazione dell'amministrazione sulla destinazione più conforme al pubblico uso di un bene demaniale è sindacabile dal giudice amministrativo nei soli limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà o erroneità dei presupposti di fatto.
• L'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non determina l'annullabilità del provvedimento quando una precedente determinazione dell'organo competente abbia già esaurito la discrezionalità amministrativa e reso vincolata la decisione finale, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.
• Non sussiste un affidamento qualificato al rilascio di una concessione demaniale quando l'istanza non sia stata definitivamente accolta e manchino presupposti essenziali o atti necessari per la sua definizione favorevole.
• La mancata definizione di un'istanza concessoria privata non impedisce all'amministrazione di esercitare la propria discrezionalità sulla destinazione del bene quando, al momento della scelta amministrativa, l'istanza non sia ancora completa dei necessari presupposti istruttori e autorizzativi.

Come è indicizzato