Sentenza n. 14530/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, gli accordi Stato-Regioni, le circolari e gli ulteriori atti statali relativi al payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018, nonché, con motivi aggiunti, gli atti applicativi delle Regioni Abruzzo, Umbria e Marche. Ha dedotto l'illegittimità costituzionale e unionale del meccanismo, per violazione della libertà d'impresa, del principio di proporzionalità, dell'affidamento, dell'irretroattività, della riserva di legge e dei principi in materia di evidenza pubblica; ha inoltre dedotto vizi propri degli atti, sostenendo che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l'attivazione del recupero nel 2022 fossero tardive e retroattive, alterassero l'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura e non rispettassero i termini normativi. Con i motivi aggiunti ha contestato anche il calcolo del fatturato rilevante e degli importi di ripiano richiesti dalle amministrazioni regionali, nonché l'illegittimità derivata degli atti applicativi.

La decisione

Il ricorso principale contro gli atti ministeriali è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il payback per gli anni 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata di razionalizzazione della spesa sanitaria, compatibile con la libertà d'impresa e con la riserva di legge. Le imprese erano già consapevoli, dal 2015, dell'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di concorrere al ripiano in caso di superamento; la successiva determinazione del tetto regionale nella misura del 4,4% non ha introdotto ex novo l'obbligazione sostanziale. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti e alle gare, incidendo sul fatturato complessivo dei fornitori e non sull'entità della fornitura o sul prezzo contrattuale, e non è stato dimostrato che abbia eliminato o eccessivamente ridotto i margini di utile. I ricorsi per motivi aggiunti contro gli atti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tali atti svolgono attività meramente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva: individuano le imprese e applicano al fatturato la percentuale di ripiano già prevista dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione e spetta al giudice ordinario. È stata dichiarata possibile la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il superamento dei tetti di spesa, la quota di ripiano posta a carico delle imprese fornitrici, il criterio proporzionale basato sul fatturato e la procedura di individuazione delle aziende obbligate per gli anni 2015-2018.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell'IVA e la relativa certificazione con decreto ministeriale.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell'importo dovuto dalle aziende fornitrici; la disciplina è stata successivamente incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, entro il termine indicato in sentenza.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare precedenti conformi nella motivazione della sentenza semplificata o, comunque, ai fini dell'uniforme applicazione del diritto.

• art. 133 c.p.a.

  È richiamato per escludere che la controversia rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Massime di principio

• Il meccanismo del payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024 condivisa dal giudice amministrativo, la libertà d'impresa, la riserva di legge, il principio di irretroattività o il legittimo affidamento, poiché l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima delle gare e della stipulazione dei contratti.
• La successiva determinazione del tetto regionale nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard non costituisce introduzione retroattiva dell'obbligo sostanziale di ripiano quando tale obbligo e i relativi criteri percentuali erano già previsti dalla legge; la determinazione successiva rende operativo un meccanismo normativamente già delineato.
• Il payback sanitario opera esternamente alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o esiti delle gare, ma incide sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori mediante un obbligo calcolato sul fatturato.
• Gli atti regionali che, sulla base della certificazione statale del superamento del tetto, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende obbligate e applicare matematicamente la percentuale di ripiano prevista dalla legge sono attività vincolate e prive di esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa alla correttezza del calcolo dell'importo dovuto dal fornitore in base agli atti regionali applicativi del payback attiene a un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario, anche se gli atti regionali sono formalmente qualificati come provvedimenti amministrativi o prevedono la loro impugnabilità davanti al giudice amministrativo.

Come è indicizzato