Sentenza n. 3599/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’affidamento diretto ad ACI senza gara, deducendo la violazione dell’art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE, dell’art. 51 del d.l. n. 124/2019 e dell’art. 7 del d.lgs. n. 36/2023, nonché dei principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità. Ha sostenuto che non ricorressero cumulativamente le condizioni per qualificare il rapporto come cooperazione pubblico-pubblico esente dall’evidenza pubblica: mancanza di una funzione comune effettivamente svolta da entrambe le amministrazioni, assenza di una suddivisione paritaria o condivisa di compiti e responsabilità, previsione di un corrispettivo in favore di ACI e svolgimento da parte di ACI di una quota di attività sul mercato superiore al limite del 20 per cento. La ricorrente ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da perdita di chance e la fissazione dei criteri risarcitori ai sensi degli artt. 30, comma 2, e 34, comma 4, c.p.a., nonché il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Dopo la sospensione impropria del giudizio, il TAR ha esaminato l’ordinanza della Corte di giustizia UE del 3 febbraio 2026, causa C-316/25, secondo cui l’art. 12, paragrafo 4, della direttiva osta a una disposizione nazionale che consenta l’affidamento diretto dei servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica quando l’appalto abbia per oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro corrispettivo. La Regione ha sostenuto che l’accordo riguardasse soltanto la gestione informatica dell’archivio e costituisse una cooperazione tra enti pubblici, mentre ACI ha affermato che la gestione dell’archivio rientrasse nei propri compiti istituzionali e costituisse parte del nucleo del potere impositivo.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che la convenzione, alla luce della concreta ripartizione delle attività e delle clausole economiche, non configurasse una cooperazione pubblico-pubblico esente dall’obbligo di gara. ACI era incaricata di generare e bonificare il ruolo tributario, verificare la qualità e congruenza dei dati, gestire il sistema PagoBollo, mettere a disposizione il collegamento con PagoPA e SEND ed estrarre le liste delle posizioni fiscali irregolari; la Regione conservava i compiti di controllo, recupero, formazione delle minute di ruolo, adozione degli atti accertativi e aggiornamento dell’archivio. Secondo il giudice, ACI svolgeva quindi una prestazione di servizi a favore della Regione, mentre la Regione non prestava un’attività corrispondente in regime di reciprocità. Inoltre, la convenzione prevedeva il trasferimento ad ACI di euro 5.972.341, parametrato al numero dei veicoli, sicché il rapporto era caratterizzato da un corrispettivo economico e da un rapporto sinallagmatico. Ne derivava che l’accordo realizzava essenzialmente la missione istituzionale della Regione mediante l’attività parzialmente affidata ad ACI dietro remunerazione. Poiché le condizioni di esenzione dalla gara sono cumulative, la presenza del corrispettivo e della prestazione unilaterale era sufficiente a escludere la cooperazione esente. Il TAR ha quindi annullato la deliberazione impugnata e dichiarato inefficace la convenzione per il periodo 1° gennaio-31 dicembre 2025, rilevando anche l’obbligo conformativo della Regione di indire una gara qualora intenda replicare la medesima struttura negoziale. Ha accolto la domanda risarcitoria in relazione alla perdita di chance dell’operatore economico, ritenendo sufficiente la qualità di soggetto idoneo a eseguire il servizio affidato senza gara, senza pretendere la prova di una probabilità specifica di aggiudicazione, non dimostrabile perché la gara non è mai stata svolta. Ha rimesso alla Regione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., la formulazione entro sessanta giorni di una proposta risarcitoria, da quantificare considerando le caratteristiche del mercato, l’andamento di procedure analoghe, l’utile ricavabile e i corrispettivi fissi e variabili versati ad ACI, con rivalutazione e interessi. Regione Lombardia e ACI sono state condannate in solido? Il dispositivo pone le spese a carico di entrambe, liquidandole in euro 3.000 ciascuna a favore della ricorrente; il risarcimento è posto a carico della sola Regione.

Norme richiamate

• art. 12, par. 4, direttiva 2014/24/UE

  Un contratto concluso esclusivamente tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione della presente direttiva, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni: a) il contratto stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che esse sono tenute a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che esse hanno in comune; b) l’attuazione di tale cooperazione è retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico; e c) le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 % delle attività interessate dalla cooperazione.

  Le condizioni di esenzione dalla gara sono cumulative. Un rapporto non è qualificabile come cooperazione pubblico-pubblico quando prevede una prestazione di servizi di una sola amministrazione a favore dell’altra, un corrispettivo e un rapporto sinallagmatico diretto a realizzare la missione istituzionale di una sola delle amministrazioni.

• art. 51 d.l. n. 124/2019, convertito dalla l. n. 157/2019

  La disposizione, anche se attribuisce ad ACI compiti relativi all’archivio nazionale e consente la gestione dell’archivio regionale, non deroga alle condizioni europee necessarie per l’affidamento diretto in cooperazione pubblico-pubblico.

• art. 7, comma 4, d.lgs. n. 36/2023

  La cooperazione tra stazioni appaltanti o enti concedenti volta al perseguimento di obiettivi di interesse comune non rientra nell’ambito di applicazione del codice quando concorrono tutte le seguenti condizioni: a) interviene esclusivamente tra due o più stazioni appaltanti o enti concedenti, anche con competenze diverse; b) garantisce la effettiva partecipazione di tutte le parti allo svolgimento di compiti funzionali all’attività di interesse comune, in un’ottica esclusivamente collaborativa e senza alcun rapporto sinallagmatico tra prestazioni; c) determina una convergenza sinergica su attività di interesse comune, pur nella eventuale diversità del fine perseguito da ciascuna amministrazione, purché l’accordo non tenda a realizzare la missione istituzionale di una sola delle amministrazioni aderenti; d) le stazioni appaltanti o gli enti concedenti partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attività interessate dalla cooperazione.

  L’esenzione richiede la partecipazione effettiva di tutte le amministrazioni, l’assenza di sinallagma tra prestazioni, una convergenza sinergica su attività comuni e la non riconducibilità dell’accordo alla missione istituzionale di una sola amministrazione.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La violazione dell’obbligo di gara può fondare il risarcimento del danno da perdita di chance dell’operatore economico escluso dall’affidamento diretto.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Quando la quantificazione non può essere determinata direttamente, il giudice può stabilire i criteri e assegnare all’amministrazione il termine per formulare una proposta risarcitoria.

Massime di principio

• L’esenzione dall’obbligo di gara per la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici opera soltanto quando ricorrono congiuntamente tutte le condizioni previste dal diritto europeo e nazionale, sicché la mancanza anche di una sola di esse impedisce l’affidamento diretto.
• Non costituisce cooperazione pubblico-pubblico esente dalla gara l’accordo con cui un’amministrazione affida a un’altra, dietro corrispettivo, l’esecuzione di una parte delle operazioni necessarie allo svolgimento di una missione istituzionale che resta propria della prima, quando l’altra amministrazione non svolga una prestazione effettivamente reciproca e collaborativa.
• La previsione di un trasferimento economico parametrato alle attività svolte, quando remunera una prestazione di servizi resa da una sola amministrazione a favore dell’altra, costituisce indice di un rapporto sinallagmatico incompatibile con la cooperazione esente ai sensi dell’art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE e dell’art. 7, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023.
• La violazione dell’obbligo di gara lede la chance giuridicamente tutelata degli operatori economici idonei a eseguire il contratto, anche se non è possibile dimostrare quale sarebbe stata la probabilità concreta di aggiudicazione in una gara mai bandita; tale impossibilità probatoria è imputabile all’amministrazione che ha illegittimamente omesso la procedura competitiva.
• Nella quantificazione del danno da perdita di chance per affidamento diretto illegittimo, l’amministrazione deve considerare il grado di probabilità di aggiudicazione desumibile dalle caratteristiche del mercato e dall’andamento di procedure analoghe, nonché l’utile ricavabile dal servizio e i corrispettivi effettivamente riconosciuti nell’esecuzione del rapporto illegittimo.

Come è indicizzato