Tribunale, Sentenza T-313/22

Misure restrittive UE contro Roman Abramovich per la crisi ucraina

La sentenza riguarda un ricorso diretto dinanzi al Tribunale contro l’inserimento e il successivo mantenimento del nome di Roman Arkadyevich Abramovich negli elenchi UE di soggetti sottoposti a congelamento dei capitali e restrizioni all’ammissione nel territorio degli Stati membri, nell’ambito del regime sanzionatorio relativo ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina.

Fatti e procedimento

Il ricorrente, cittadino russo, israeliano e portoghese, era stato inserito negli elenchi con gli atti iniziali del marzo 2022 e successivamente mantenuto con gli atti di settembre 2022, marzo 2023 e aprile 2023. Il Consiglio gli attribuiva, in sintesi, un ruolo di "oligarca russo" con stretti legami con Vladimir Putin e la qualità di importante azionista del gruppo Evraz, attivo in settori economici rilevanti per le entrate della Federazione russa.

Abramovich chiedeva l’annullamento degli atti impugnati nella parte in cui lo riguardavano e il risarcimento del danno morale, quantificato provvisoriamente in EUR 1 000 000. Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, domandava il rigetto del ricorso.

Normativa e quadro delle misure restrittive

Il Tribunale richiama la decisione 2014/145/PESC e il regolamento (UE) n. 269/2014, come modificati, nonché la decisione 2022/329 e il regolamento (UE) 2022/330, che hanno ampliato i criteri di designazione. In particolare, l’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145/PESC prevede il congelamento dei capitali per gli "imprenditori di spicco" o per le persone giuridiche, entità o organismi che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo russo.

La decisione 2014/145/PESC prevede anche il divieto di ingresso o transito nel territorio degli Stati membri per determinate persone fisiche, mentre il regolamento n. 269/2014 disciplina in modo sostanzialmente corrispondente il congelamento dei fondi.

Primo motivo: motivazione, tutela giurisdizionale effettiva e diritti della difesa

Il ricorrente contestava l’insufficienza della motivazione, sostenendo che il Consiglio non avesse precisato in modo adeguato la natura dei suoi legami con il presidente Putin, né indicato informazioni affidabili e credibili o i decisori russi da cui egli avrebbe tratto vantaggio.

Il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire all’interessato di comprendere la portata dell’atto e al giudice di esercitare il controllo di legittimità, ma non deve necessariamente rispondere a ogni osservazione dell’interessato. Distingue inoltre la questione della motivazione da quella della fondatezza dei motivi e della prova dei fatti.

Quanto al caso concreto, il Tribunale osserva che:

• il contesto generale era chiaramente esposto nei considerando degli atti impugnati;
• i fondamenti giuridici erano indicati;
• i motivi di inserimento spiegavano che Abramovich era considerato legato a Putin e beneficiario di tali legami, oltre che importante azionista di Evraz;
• il riferimento al "leader russo" consentiva di identificare chiaramente il presidente Putin.

Quanto ai mantenimenti del settembre 2022 e del marzo 2023, il Tribunale ritiene che il Consiglio abbia rispettato i diritti della difesa e l’obbligo di riesame, poiché il ricorrente aveva potuto presentare osservazioni scritte, era stato informato dei nuovi elementi e aveva avuto la possibilità di rispondere. Il diritto a essere ascoltato non implica un’audizione orale, ma la possibilità effettiva di presentare osservazioni per iscritto.

Secondo motivo: errore di valutazione e criterio g)

Il cuore della controversia riguarda l’applicazione del criterio g). Il Tribunale chiarisce che tale criterio non richiede la prova di stretti legami o di un rapporto di interdipendenza con il governo russo, né un nesso diretto con l’annessione della Crimea o la destabilizzazione dell’Ucraina. È sufficiente che la persona sia un "imprenditore di spicco" operante in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo russo.

Secondo il Tribunale:

• la nozione di "imprenditori di spicco" dipende dalla rilevanza della persona nel settore economico in cui opera, dall’importanza delle sue attività e dalla consistenza delle sue partecipazioni;
• il criterio mira a esercitare la massima pressione sulle autorità russe, aumentando il costo delle loro azioni contro l’Ucraina;
• la nozione di "notevole fonte di reddito" si riferisce ai redditi prodotti da settori economici rilevanti, non soltanto alle imposte versate al bilancio federale.

Applicando tali principi, il Tribunale ritiene provato che il ricorrente fosse uno dei principali azionisti della società madre di Evraz, con una partecipazione rilevante e la percentuale di diritti di voto più alta tra i grandi azionisti. Sulla base dei documenti del fascicolo, il settore siderurgico e minerario in cui opera Evraz è qualificato come fonte significativa di entrate per il governo russo. Non è decisivo che le entrate fiscali confluiscano in bilanci regionali piuttosto che federali.

Il Tribunale conclude quindi che il Consiglio disponeva di un complesso di indizi sufficientemente concreti, precisi e concordanti per giustificare l’inserimento e il mantenimento del nome del ricorrente negli elenchi.

Terzo motivo: parità di trattamento e proporzionalità

Il ricorrente sosteneva che il criterio g) fosse applicato in modo discriminatorio e troppo ampio, colpendo in pratica solo imprenditori russi e soggetti che operano in Russia, nonché persone che non hanno alcun controllo sulla destinazione delle entrate fiscali.

Il Tribunale respinge la censura osservando che:

• il criterio non si fonda sulla nazionalità, ma sullo status di imprenditore di spicco e sul settore economico in cui opera;
• il ricorrente è stato oggetto di una valutazione individuale basata su elementi specifici;
• eventuali omissioni rispetto ad altri soggetti non possono essere invocate per contestare la legittimità delle misure in assenza di violazione della legalità.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale richiama l’ampio margine di discrezionalità dell’Unione in materia di politica estera e di sicurezza comune. Le misure sono ritenute idonee e necessarie rispetto agli obiettivi di pressione sulla Federazione russa e non manifestamente sproporzionate, anche considerando la possibilità di deroghe e autorizzazioni specifiche. Le attività umanitarie o di mediazione del ricorrente non incidono sulla valutazione della necessità del regime sanzionatorio.

Quarto motivo: diritti fondamentali

Il ricorrente invocava la violazione del diritto di proprietà, della libertà d’impresa, del rispetto della vita privata, della libera circolazione come cittadino dell’Unione e della presunzione di innocenza.

Il Tribunale osserva che le limitazioni sono:

• previste dalla legge;
• limitate nel tempo e reversibili;
• giustificate da un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, ossia la pressione sui responsabili dell’aggressione contro l’Ucraina;
• proporzionate.

Quanto alla libera circolazione, il ricorrente non dimostra in concreto la sproporzione della restrizione né la base per contestare l’adozione della limitazione nell’ambito della PESC. Quanto al diritto al rispetto della vita privata, non viene fornita alcuna dimostrazione specifica della lesione. La presunzione di innocenza viene esclusa perché il congelamento dei capitali ha natura cautelare e non penale.

Domanda di risarcimento

La domanda di risarcimento ex articolo 268 TFUE e articolo 340, secondo comma, TFUE viene respinta perché manca il presupposto dell’illegittimità del comportamento del Consiglio. Poiché il ricorso di annullamento è infondato, non si può configurare responsabilità extracontrattuale dell’Unione.

Dispositivo e portata pratica

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso e condanna Abramovich alle spese del Consiglio, mentre la Commissione sopporta le proprie spese.

Per i professionisti, la pronuncia conferma una linea rigorosa sulla legittimità delle designazioni sanzionatorie fondate sul criterio degli "imprenditori di spicco": non è richiesto un collegamento personale diretto con le decisioni di aggressione, ma è sufficiente l’appartenenza a un settore economico rilevante per le entrate dello Stato destinatario delle misure. La sentenza ribadisce inoltre che, in materia di sanzioni UE, la valutazione della proporzionalità e dei diritti fondamentali è fortemente influenzata dagli obiettivi di politica estera perseguiti dall’Unione.