Sentenza n. 1059/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente contestava il diniego della Soprintendenza relativo a opere realizzate nel 2024 su una veranda e una tettoia preesistenti, consistenti in una chiusura vetrata e in un muro laterale, con creazione di volumetria e superficie utile destinate ad attività commerciale e ricettiva. Deduceva, anzitutto, che il parere negativo e il rigetto del ricorso gerarchico non avessero considerato lo jus superveniens rappresentato dall'art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, recepito dalla legislazione regionale, il quale consentirebbe di acquisire il parere vincolante dell'autorità paesaggistica anche per interventi comportanti nuovi volumi o superfici. Deduceva inoltre difetto di motivazione, sostenendo che la Soprintendenza si fosse limitata a richiamare l'art. 167 del d.lgs. n. 42/2004; violazione dell'art. 4 del d.P.R. n. 1199/1971 e dei principi del contraddittorio, perché il decreto decisorio del ricorso gerarchico avrebbe introdotto una nuova ragione di diniego fondata sull'inedificabilità assoluta dell'area; erroneità dell'assunto relativo all'inedificabilità, poiché si sarebbe trattato di un bosco artificiale soggetto alla disciplina derogatoria dell'art. 10, comma 9, della l.r. n. 16/1996; omessa considerazione di precedenti autorizzazioni edilizie, agricole e paesaggistiche; illegittimità della sospensione del procedimento di riesame in autotutela, sul presupposto che il ricorso gerarchico si sarebbe già formato per silentium dopo novanta giorni; infine, chiedeva la conclusione del procedimento di riesame. L'Amministrazione sosteneva che l'intervento avesse trasformato una tettoia aperta in un volume chiuso di circa 192,50 metri cubi, realizzato una nuova costruzione in area soggetta a vincolo paesaggistico e ricadente in una zona di inedificabilità assoluta, e che l'art. 36-bis non potesse superare tale divieto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha escluso che il decreto assessoriale avesse introdotto una motivazione nuova: il parere della Soprintendenza aveva già richiamato l'art. 142, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 42/2004 e il Piano paesaggistico, sicché il successivo riferimento al divieto assoluto di edificazione costituiva una legittima integrazione esplicativa della motivazione e non una nuova causa di diniego. Ha inoltre ritenuto non provata l'allegazione relativa alla natura artificiale del bosco, prevalendo la disciplina risultante dagli strumenti paesaggistici e urbanistici prodotti in giudizio. Nel merito, ha affermato che l'art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, pur avendo ampliato la possibilità di acquisire una valutazione di compatibilità paesaggistica anche per abusi primari comportanti nuovi volumi o superfici, non rende sanabile un'opera realizzata in area soggetta a divieto assoluto di edificazione. Tale divieto esclude sia la conformità alla disciplina urbanistica vigente richiesta dall'art. 36-bis, sia la possibilità stessa di una valutazione paesaggistica favorevole, già effettuata a monte dal pianificatore. Ha quindi ritenuto sufficienti e congrue le motivazioni del parere e del decreto gerarchico. Ha precisato, inoltre, che l'autorità competente a decidere il ricorso gerarchico può adottare una decisione espressa anche dopo la formazione del silenzio-rigetto; se tale decisione interviene prima del ricorso giurisdizionale, essa sostituisce il provvedimento tacito e diviene l'unico atto impugnabile. Le spese sono state compensate per la particolarità della questione. In via incidentale, la sentenza ha aggiunto che l'art. 36-bis potrebbe essere inapplicabile anche perché le opere, realizzate nel 2024 su titoli edilizi risalenti, sarebbero state eseguite ex novo e non in parziale difformità o con variazioni essenziali rispetto a un titolo ancora efficace.

Norme richiamate

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all'articolo 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso o l'attuale proprietario dell'immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione.

  La sanatoria richiede la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda. Il comma 4 consente una valutazione di compatibilità paesaggistica anche per interventi che abbiano creato nuovi volumi o superfici, ma tale apertura non supera un divieto assoluto di edificazione.

• art. 36-bis, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati.

  L'autorità paesaggistica non deve più esprimere automaticamente un parere negativo per gli abusi primari, ma deve svolgere una valutazione concreta di compatibilità, salvo il caso di vincolo di inedificabilità assoluta, che esclude in radice tale valutazione.

• art. 167, comma 4, d.lgs. n. 42/2004

  La disciplina generale della sanatoria paesaggistica non impedisce più automaticamente, alla luce dell'art. 36-bis, ogni valutazione per gli abusi con incremento di volumi o superfici; resta però preclusa la sanatoria in presenza di un divieto assoluto di edificazione.

• art. 142, comma 1, lett. g), d.lgs. n. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico relativo alle aree boscate, come richiamato dagli atti e dagli strumenti paesaggistici, può comportare un regime di inedificabilità assoluta rilevante ai fini della sanatoria.

• art. 4 d.P.R. n. 1199/1971

  La decisione del ricorso gerarchico non ha introdotto una nuova ragione di diniego quando si è limitata a esplicitare, sulla base dei vincoli già richiamati nell'atto originario, il divieto assoluto di edificazione.

• art. 16 l.r. n. 27/2024

  La disposizione regionale ha recepito nell'ordinamento siciliano l'art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.

• art. 10, comma 9, l.r. n. 16/1996

  La disciplina derogatoria invocata per i boschi artificiali non è stata applicata perché la natura artificiale dell'area non è stata provata dal ricorrente.

Massime di principio

• L'art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 consente, in presenza di abusi primari comportanti nuovi volumi o superfici, l'acquisizione di una valutazione discrezionale di compatibilità paesaggistica, superando la preclusione automatica precedentemente derivante dall'art. 167, comma 4, del d.lgs. n. 42/2004.
• L'art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 non rende sanabile un intervento realizzato in un'area soggetta a divieto assoluto di edificazione: il divieto esclude la conformità alla disciplina urbanistica richiesta dalla norma e rende logicamente impossibile un esito favorevole della valutazione paesaggistica.
• Il riferimento, nella decisione di un ricorso gerarchico, al divieto assoluto di edificazione non costituisce motivazione nuova quando tale divieto deriva da vincoli e strumenti paesaggistici già richiamati nell'atto originario; esso integra e precisa la motivazione preesistente.
• La scadenza del termine per la formazione del silenzio-rigetto sul ricorso gerarchico non esaurisce il potere dell'amministrazione di adottare una decisione espressa e motivata. Se questa interviene prima della proposizione del ricorso giurisdizionale, sostituisce il silenzio-rigetto ed è l'unico atto impugnabile.
• Ai fini dell'applicazione dell'art. 36-bis alle opere soggette a permesso di costruire o a segnalazione certificata sostitutiva, la parziale difformità o la variazione essenziale devono riferirsi a un titolo ancora efficace; opere realizzate dopo la scadenza del titolo non sono difformità, ma opere nuove eseguite in assenza di titolo.

Come è indicizzato