Tribunale, Sentenza T-344/19

Annullamento della decisione di conclusione dell’accordo di pesca UE-Marocco

La sentenza riguarda due ricorsi di annullamento proposti dal Fronte Polisario contro la decisione (UE) 2019/441 del Consiglio, relativa alla conclusione dell’accordo di partenariato per una pesca sostenibile tra l’Unione europea e il Regno del Marocco, del relativo protocollo di attuazione e dello scambio di lettere, e contro il regolamento (UE) 2019/440 di ripartizione delle possibilità di pesca. Il nucleo della controversia è il Sahara occidentale: il Tribunale verifica se l’accordo, pur essendo formalmente concluso con il Marocco, sia stato validamente esteso a tale territorio non autonomo e alle acque ad esso adiacenti.

Contesto internazionale e giurisprudenza precedente

Il Tribunale richiama il quadro ONU sul Sahara occidentale, sottolineando che il territorio è iscritto tra i territori non autonomi e che il popolo saharawi gode del diritto all’autodeterminazione. Vengono ripercorse le principali risoluzioni ONU, il parere consultivo della CIG del 1975 e la successiva evoluzione del processo politico sotto l’egida delle Nazioni Unite. Il Tribunale si fonda inoltre sulle sentenze chiave della Corte di giustizia:

• Consiglio/Fronte Polisario (C‑104/16 P), che ha escluso un’applicazione implicita dell’accordo di associazione UE-Marocco al Sahara occidentale;
• Western Sahara Campaign UK (C‑266/16), che ha escluso l’applicazione dell’accordo di pesca del 2006 e del protocollo del 2013 alle acque adiacenti al Sahara occidentale.

Ricevibilità: capacità di stare in giudizio e legittimazione del Fronte Polisario

Il Tribunale respinge l’eccezione del Consiglio sulla capacità di stare in giudizio. Ritiene che il Fronte Polisario, in quanto rappresentante del popolo del Sahara occidentale riconosciuto dall’Assemblea generale ONU, dotato di autonomia e capacità di agire nel processo di autodeterminazione, sia una "persona giuridica" ai fini dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Il Tribunale valorizza anche il fatto che le istituzioni dell’Unione lo abbiano trattato come interlocutore legittimo nelle consultazioni relative all’accordo.

Ricevibilità: l’accordo controverso si applica espressamente al Sahara occidentale

Il Tribunale chiarisce che l’accordo di pesca del 2019 non si limita alle acque marocchine, ma include espressamente le acque adiacenti al Sahara occidentale nella zona di pesca e, in combinazione con l’articolo 14 dell’accordo, produce effetti anche sul territorio del Sahara occidentale. L’annullamento parziale richiesto in udienza dal ricorrente viene dichiarato irricevibile perché non separabile dalla sostanza dell’atto: la decisione impugnata approva un accordo unitario che comprende sia il Marocco sia il Sahara occidentale.

Ricevibilità: incidenza diretta e individuale

Per la decisione di conclusione dell’accordo, il Tribunale riconosce sia l’incidenza diretta sia quella individuale sul Fronte Polisario. La motivazione è centrale: una decisione di conclusione ex articolo 218, paragrafo 6, TFUE non è un atto meramente interno, ma materializza il consenso dell’Unione a vincolarsi a un accordo internazionale; i suoi effetti vanno quindi valutati anche rispetto a un eventuale terzo interessato. Poiché il popolo del Sahara occidentale è un terzo rispetto all’accordo, e poiché l’accordo incide sui suoi diritti e sulle sue risorse naturali, la decisione riguarda direttamente il Fronte Polisario in quanto suo rappresentante. L’atto lo riguarda anche individualmente, perché le sue qualità di rappresentante del popolo saharawi lo distinguono rispetto a chiunque altro.

Merito: impossibilità di sostituire il consenso del popolo saharawi con consultazioni socioeconomiche

Il motivo decisivo accolto dal Tribunale è la violazione del principio di autodeterminazione e del principio dell’effetto relativo dei trattati. Il Tribunale afferma che, quando un accordo UE-terzo Stato è espressamente applicabile a un territorio non autonomo e alle sue acque adiacenti, il popolo di quel territorio, in quanto terzo, deve prestare il proprio consenso. Tale consenso deve essere reale e giuridicamente rilevante; non può essere sostituito da consultazioni condotte con autorità marocchine, enti locali o soggetti socioeconomici considerati genericamente rappresentativi delle "popolazioni interessate".

Il Tribunale ritiene che le consultazioni svolte dalla Commissione e dal SEAE, pur ampie, avessero in realtà lo scopo di misurare il sostegno economico e politico al progetto, non di acquisire il consenso del popolo del Sahara occidentale quale soggetto terzo. Inoltre, tali consultazioni non hanno coinvolto un organo rappresentativo del popolo saharawi equivalente al Fronte Polisario, che aveva peraltro manifestato espressamente la propria opposizione all’accordo.

Merito: il potere discrezionale del Consiglio è limitato dai principi di diritto internazionale

Il Tribunale riconosce che il Consiglio dispone di un certo margine di valutazione nelle relazioni esterne e nella politica della pesca, ma afferma che tale discrezionalità è limitata da obblighi giuridici chiari: rispetto dello status separato e distinto del Sahara occidentale e necessità del consenso del suo popolo. Il Consiglio non poteva sostituire a quel consenso un criterio economico di "beneficio per le popolazioni interessate" né invocare la difficoltà pratica di consultare direttamente il popolo saharawi per derogare al requisito giuridico del consenso.

Decisione e mantenimento degli effetti

Il Tribunale annulla la decisione 2019/441. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, mantiene gli effetti della decisione annullata per un periodo limitato, per evitare gravi conseguenze sull’azione esterna dell’Unione e per salvaguardare la certezza del diritto degli impegni internazionali già assunti. Questo mantenimento opera fino alla scadenza del termine per impugnare la sentenza o, se viene proposta impugnazione, fino alla pronuncia della Corte.

Ricorso contro il regolamento 2019/440: irricevibilità per difetto di incidenza diretta

Diversamente, il ricorso contro il regolamento di ripartizione delle possibilità di pesca viene respinto come irricevibile. Il Tribunale qualifica il regolamento come atto regolamentare interno dell’Unione, diretto a distribuire tra gli Stati membri le quote previste dal protocollo di attuazione. Tale atto non incide direttamente sulla situazione giuridica del Fronte Polisario, perché non determina la zona di pesca né l’estensione territoriale dell’accordo: si limita a una ripartizione interna delle possibilità di pesca e richiede ulteriori misure di autorizzazione. Di conseguenza, manca il requisito dell’incidenza diretta richiesto dall’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Esito finale

Il Tribunale:

• annulla la decisione del Consiglio di conclusione dell’accordo di pesca;
• mantiene temporaneamente i suoi effetti;
• respinge il ricorso contro il regolamento di ripartizione delle quote di pesca;
• pone le spese della causa T‑344/19 a carico del Consiglio e quelle della causa T‑356/19 a carico del Fronte Polisario.