Tribunale, Sentenza T-279/19

Annullamento della decisione 2019/217 relativa all’accordo UE-Marocco sui prodotti del Sahara occidentale

La sentenza riguarda un ricorso di annullamento proposto dal Fronte Polisario avverso la decisione (UE) 2019/217 del Consiglio, con cui l’Unione ha approvato la conclusione di un accordo in forma di scambio di lettere con il Regno del Marocco. L’accordo modifica i protocolli n. 1 e n. 4 dell’accordo euromediterraneo di associazione e prevede l’estensione ai prodotti originari del Sahara occidentale, soggetti al controllo doganale marocchino, delle preferenze tariffarie normalmente riservate ai prodotti marocchini.

Contesto internazionale e quadro di riferimento sul Sahara occidentale

Il Tribunale ricostruisce diffusamente il contesto internazionale del Sahara occidentale, territorio non autonomo ai sensi dell’articolo 73 della Carta delle Nazioni Unite. Ricorda le risoluzioni ONU sul diritto all’autodeterminazione, il parere consultivo della CIG del 16 ottobre 1975, che ha escluso l’esistenza di un vincolo di sovranità territoriale tra il territorio e il Regno del Marocco, e la successiva evoluzione del conflitto e del processo politico sotto l’egida delle Nazioni Unite.

Il precedente giurisprudenziale: sentenze Consiglio/Fronte Polisario e Western Sahara Campaign UK

La pronuncia si inserisce nel solco della sentenza Consiglio/Fronte Polisario (C‑104/16 P) e della sentenza Western Sahara Campaign UK (C‑266/16). In tali decisioni la Corte ha affermato che il Sahara occidentale gode di uno status separato e distinto rispetto al Regno del Marocco e che un accordo UE-Marocco non può essere interpretato, in assenza di una pattuizione espressa, come applicabile a tale territorio. La Corte ha inoltre richiamato il principio di autodeterminazione, la regola dell’articolo 29 della convenzione di Vienna e il principio dell’effetto relativo dei trattati.

Ricevibilità: capacità di stare in giudizio del Fronte Polisario

Il Consiglio, con il sostegno di Repubblica francese, Commissione e Comader, contestava innanzitutto la capacità del Fronte Polisario di stare in giudizio. Il Tribunale respinge tale eccezione: la nozione di persona giuridica di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE non va letta in modo formalistico e può includere entità prive di personalità giuridica interna quando dispongano di autonomia, responsabilità e rappresentatività sufficienti, e quando le istituzioni UE le trattino come soggetti distinti.

Il Tribunale valorizza in particolare:

• il riconoscimento del Fronte Polisario da parte degli organi ONU come rappresentante del popolo del Sahara occidentale;
• il suo ruolo nel processo di autodeterminazione;
• gli impegni internazionali assunti in tale qualità;
• i contatti intrattenuti con le istituzioni UE sulla questione del Sahara occidentale;
• l’esigenza di tutela giurisdizionale effettiva, dato che il ricorso mira a difendere diritti del popolo saharawi derivanti dal diritto internazionale.

Ricevibilità: validità del mandato processuale

È respinto anche il dubbio sollevato dalla Comader sulla validità del mandato all’avvocato. Il Tribunale osserva che, in assenza di un diritto interno applicabile, la questione va risolta alla luce dello statuto del Fronte Polisario. Poiché lo statuto attribuisce al Segretariato dell’organizzazione politica funzioni di attuazione delle decisioni del Segretariato nazionale e di rappresentanza nei rapporti con governi e altre organizzazioni, il soggetto che ha firmato il mandato era abilitato a farlo.

Ricevibilità: legittimazione ad agire e incidenza diretta e individuale

Il Tribunale affronta poi la legittimazione ad agire del Fronte Polisario. Poiché la decisione impugnata è una decisione di conclusione di un accordo internazionale, il ricorrente deve dimostrare di essere direttamente e individualmente interessato, secondo i criteri dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.

Incidenza diretta

Il Tribunale afferma che una decisione del Consiglio che conclude un accordo internazionale non è un atto puramente interno: materializza il consenso dell’Unione a vincolarsi all’accordo e può quindi produrre effetti giuridici anche all’esterno. Per valutare l’incidenza diretta occorre considerare gli effetti dell’accordo stesso, poiché decisione e accordo sono indissociabili.

Nel caso di specie, l’accordo controverso estende espressamente ai prodotti originari del Sahara occidentale, soggetti al controllo doganale marocchino, le preferenze tariffarie dell’accordo di associazione. Il Tribunale rileva che tale accordo produce effetti non solo nell’Unione, ma anche nel territorio del Sahara occidentale e sui soggetti che vi operano, e che tali effetti non sono solo economici ma anche giuridici, poiché gli esportatori devono rispettare il protocollo n. 4 e il regime preferenziale dipende dalle sue regole di origine.

Il Tribunale respinge quindi l’idea che il consenso dell’Unione possa essere valutato prescindendo dal contenuto dell’accordo: il ricorrente può far valere gli effetti dell’accordo sui diritti del popolo saharawi. Il secondo criterio dell’incidenza diretta è parimenti soddisfatto, poiché l’attuazione dell’accordo nell’Unione è automatica e non lascia margini discrezionali alle autorità applicative.

Incidenza individuale

Il Tribunale ritiene inoltre che il Fronte Polisario sia individualmente interessato. In quanto rappresentante del popolo del Sahara occidentale e parte del processo di autodeterminazione, il ricorrente è caratterizzato da qualità particolari che lo distinguono da qualsiasi altro soggetto. La decisione impugnata lo riguarda specificamente perché incide sul suo ruolo di rappresentante chiamato, in forza del diritto internazionale, a esprimere il consenso del popolo saharawi rispetto ad accordi applicabili al territorio.

Motivo di merito principale accolto: violazione del principio di autodeterminazione e dell’effetto relativo dei trattati

Sul merito, il Tribunale non accoglie il primo motivo relativo all’incompetenza del Consiglio, ma accoglie il terzo motivo, ritenendo assorbiti gli altri.

Non violazione dell’articolo 266 TFUE in senso stretto

Il ricorrente richiamava l’articolo 266 TFUE, sostenendo che il Consiglio non avesse eseguito la giurisprudenza della Corte. Il Tribunale chiarisce che tale disposizione non si applica alle sentenze che respingono un ricorso, come la sentenza Consiglio/Fronte Polisario nella parte in cui aveva dichiarato irricevibile il precedente ricorso del Fronte Polisario. Tuttavia, il motivo non è inoperante, perché ciò che conta è il rispetto da parte delle istituzioni dell’interpretazione del diritto dell’Unione e del diritto internazionale data dalla Corte.

Rilevanza della giurisprudenza sulla base del diritto internazionale

Il Tribunale afferma che il principio di autodeterminazione e quello dell’effetto relativo dei trattati, così come interpretati dalla Corte, vincolano le istituzioni UE. Tali principi impongono, nei rapporti UE-Marocco, il rispetto dello status separato e distinto del Sahara occidentale e il consenso del popolo di tale territorio per qualsiasi accordo che vi si applichi.

Inadeguatezza delle consultazioni svolte da Commissione e SEAE

Il punto centrale della decisione è che le consultazioni svolte dalla Commissione e dal SEAE non equivalgono al consenso richiesto dal diritto internazionale.

Il Tribunale rileva che:

• il Consiglio e la Commissione hanno parlato di "consenso delle popolazioni interessate", ma in realtà si sono limitati a raccogliere opinioni favorevoli o contrarie all’accordo;
• la nozione di "popolazioni interessate" non coincide con quella di "popolo del Sahara occidentale";
• gli enti consultati non erano organi rappresentativi del popolo saharawi abilitati a esprimere il consenso del terzo all’accordo;
• le consultazioni con autorità locali e organizzazioni della società civile, per quanto ampie, non sostituiscono il consenso del soggetto terzo richiesto dal principio dell’effetto relativo dei trattati.

Il Tribunale respinge anche il richiamo alla lettera del 29 gennaio 2002 del consigliere giuridico ONU: tale documento non è vincolante, non riguarda direttamente il consenso del popolo saharawi ad accordi internazionali e, comunque, non autorizza a sostituire il criterio del consenso con quello del beneficio economico.

Limiti del potere discrezionale del Consiglio

Sebbene le istituzioni dispongano in politica commerciale di un ampio margine di apprezzamento, tale margine è delimitato da obblighi giuridici chiari e precisi. Il Tribunale afferma che il Consiglio non poteva decidere di prescindere dal consenso del popolo del Sahara occidentale. La difficoltà pratica di consultarlo non autorizza a sostituire quel consenso con una mera consultazione di soggetti locali o con la verifica di benefici economici.

Dispositivo: annullamento con mantenimento temporaneo degli effetti

La decisione 2019/217 è annullata. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, il Tribunale mantiene gli effetti della decisione per un periodo limitato, al fine di evitare gravi conseguenze sull’azione esterna dell’Unione e sulla certezza giuridica degli impegni internazionali assunti. Il Consiglio è condannato alle spese; Repubblica francese, Commissione e Comader sopportano le proprie spese.

Principi pratici per l’operatore

Per gli operatori, la sentenza è rilevante perché chiarisce che:

• un accordo internazionale UE può essere impugnato da un’entità priva di personalità giuridica interna se essa sia rappresentante di un popolo titolare di diritti internazionali e sia riconosciuta come interlocutore legittimo;
• quando l’Unione intende applicare espressamente un accordo a un territorio non autonomo, non basta un processo di consultazione politica o socioeconomica;
• il consenso richiesto dal diritto internazionale non coincide con il gradimento maggioritario delle categorie consultate, ma richiede l’assenso del soggetto terzo titolare del diritto all’autodeterminazione.