Sentenza n. 595/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso contro il diniego di permesso di costruire relativo a un box per il ricovero di cavalli. Deducevano, in primo luogo, la violazione degli artt. 60, comma 2, lett. b), e 27, comma 1, lett. e), della l.r. Lombardia n. 12/2005, nonché travisamento e carenza di motivazione, sostenendo che il box fosse un'opera precaria e contingente, riconducibile all'edilizia libera, e che non fosse necessario essere imprenditori agricoli. Deducevano inoltre la violazione dell'art. 59 della l.r. n. 12/2005, dell'art. 19 delle NTA comunali e del d.lgs. n. 146/2001, affermando che l'area fosse classificata in zona agricola, che uno degli appellanti esercitasse attività agricola e che il proprietario di animali avesse diritto a realizzare un ricovero idoneo a garantirne il benessere. Sostenevano anche che il Comune non avrebbe potuto respingere l'istanza senza previamente rimuovere il silenzio-assenso asseritamente formatosi ai sensi dell'art. 20 del d.P.R. n. 380/2001. Riproponevano, infine, le domande risarcitorie e indennitarie. Il diniego comunale era fondato sull'assenza, nell'area, di un'attività agricola effettiva e funzionante e sul suo utilizzo per il ricovero di automezzi della società cooperativa, oltre che sulla vicenda dell'acquisizione dell'area al patrimonio comunale.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il diniego poiché l'area, classificata E2 come area agricola del sistema rurale paesistico, era concretamente utilizzata per il ricovero di automezzi e non risultava destinata a un'attività agricola effettiva e funzionante. Ai sensi degli artt. 59 e 60 della l.r. Lombardia n. 12/2005, nelle aree agricole sono ammesse opere funzionali alla conduzione del fondo e il permesso di costruire è subordinato all'accertamento comunale dell'effettiva esistenza e operatività dell'azienda agricola. La qualificazione del box come opera temporanea o di edilizia libera non superava tali limiti, poiché anche l'attività edilizia libera deve rispettare gli strumenti urbanistici e la normativa di settore; inoltre, la richiesta stessa di un permesso di costruire era riferita a un intervento non meramente contingente. La sospensione cautelare dell'acquisizione dell'area non aveva restituito in via definitiva le facoltà dominicali né attribuito un titolo idoneo a richiedere il permesso di costruire, requisito previsto dall'art. 11 del d.P.R. n. 380/2001. È stata esclusa anche la formazione del silenzio-assenso, sia perché tale effetto presuppone la legittimazione a presentare la domanda e la sussistenza dei requisiti richiamati dall'art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, sia perché una precedente domanda di accertamento del silenzio-assenso era già stata definita con sentenza del TAR dichiarativa della cessazione della materia del contendere, rimasta inoppugnata, con conseguente preclusione per ne bis in idem. La precedente sentenza del TAR relativa a un successivo diniego non rendeva illegittimo il provvedimento qui impugnato, trattandosi di atti autonomi e non essendo stata provata l'identità dell'area né la funzionalità del box alla conduzione attuale dell'azienda agricola. Le domande risarcitorie e indennitarie sono state respinte per mancanza di un'attività amministrativa illegittima. Gli appellanti sono stati condannati, in solido, alle spese del grado, liquidate in euro 3.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Nelle aree destinate all'agricoltura dal piano delle regole sono ammesse esclusivamente le opere realizzate in funzione della conduzione del fondo e destinate alle residenze dell'imprenditore agricolo e dei dipendenti dell'azienda, nonché alle attrezzature e infrastrutture produttive necessarie per lo svolgimento delle attività di cui all'articolo 2135 del codice civile.

  Nelle aree agricole sono ammesse esclusivamente opere funzionali alla conduzione del fondo e alle attività agricole previste dalla legge.

• art. 60, comma 2, lett. b), l.r. Lombardia n. 12/2005

  Il permesso di costruire è subordinato [...] all'accertamento da parte del comune dell'effettiva esistenza e funzionamento dell'azienda agricola.

  L'accertamento comunale dell'effettiva esistenza e operatività dell'azienda agricola costituisce condizione per il rilascio del permesso di costruire in area agricola.

• art. 6, comma 1, lett. e-bis), d.P.R. n. 380/2001

  Anche le opere riconducibili all'edilizia libera devono rispettare le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e le normative di settore, comprese quelle regionali in materia urbanistica ed edilizia.

• art. 11 d.P.R. n. 380/2001

  La sospensione cautelare degli effetti di un provvedimento di acquisizione non attribuisce, da sola, un titolo idoneo a richiedere il permesso di costruire.

• art. 20, commi 1 e 8, d.P.R. n. 380/2001

  Il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire può formarsi soltanto quando sussistano la legittimazione a presentare l'istanza e gli altri presupposti richiesti dalla disciplina del procedimento.

• art. 2-bis, commi 1 e 2, l. n. 241/1990

  Le pretese risarcitorie e indennitarie per ritardo presuppongono, rispettivamente, i requisiti della responsabilità amministrativa e la sussistenza dei presupposti dell'indennizzo; non sono riconoscibili in assenza di illegittimità dell'attività amministrativa.

Massime di principio

• Nelle aree agricole, il rilascio del permesso di costruire è subordinato alla destinazione dell'opera alla conduzione del fondo e all'accertamento comunale dell'effettiva esistenza e del funzionamento dell'azienda agricola; l'utilizzazione dell'area per finalità estranee, quale il ricovero di automezzi, è sufficiente a giustificare il diniego quando non sia contestata o adeguatamente superata.
• La qualificazione di un manufatto come opera precaria, contingente o di edilizia libera non esclude il rispetto delle prescrizioni urbanistiche comunali e delle normative regionali di settore: anche un'opera temporanea deve essere funzionale alla destinazione agricola dell'area.
• La sospensione cautelare dell'efficacia di un provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale produce effetti interinali e non restituisce definitivamente al privato le facoltà dominicali né gli conferisce automaticamente la legittimazione necessaria per richiedere un permesso di costruire.
• Il silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire presuppone, oltre al decorso del termine procedimentale, la sussistenza della legittimazione a presentare l'istanza e dei requisiti sostanziali richiamati dalla disciplina edilizia; non può formarsi in presenza di tali carenze.
• La pronuncia dichiarativa della cessazione della materia del contendere, ove non impugnata, è idonea al giudicato sostanziale e preclude la riproposizione della medesima domanda per violazione del ne bis in idem.
• L'accertamento dell'illegittimità di un successivo diniego relativo a un'istanza diversa non determina automaticamente l'illegittimità di un precedente diniego, trattandosi di provvedimenti autonomi, salvo prova dell'identità della fattispecie e dei presupposti rilevanti.

Come è indicizzato