Corte di giustizia, Sentenza C-383/21

Appalti pubblici tra enti pubblici: effetto diretto, in house e cooperazione

La Corte di giustizia si pronuncia su due rinvii pregiudiziali del Conseil d'État belga concernenti l'affidamento diretto di appalti pubblici tra enti del settore pubblico ai sensi dell'articolo 12 della direttiva 2014/24/UE. La controversia nasce nell'ambito di un progetto di ecoquartiere a Farciennes e riguarda, da un lato, un accordo quadro di appalti congiunti tra una società di edilizia residenziale pubblica e un comune e, dall'altro, il mancato ricorso alla gara per alcuni servizi affidati a una società intercomunale.

Fatti e procedimento principale

La SLSP Sambre & Biesme, società cooperativa a responsabilità limitata operante nel settore dell'edilizia residenziale pubblica, e il Comune di Farciennes hanno deciso di unire le loro risorse per realizzare un ecoquartiere. Per l'attuazione del progetto si sono rivolti all'Igretec, società cooperativa intercomunale che svolge compiti di servizio pubblico ed è qualificata come persona giuridica di diritto pubblico.

Il consiglio di amministrazione della SLSP ha approvato un accordo quadro per appalti congiunti con il Comune e ha deciso di non mettere in concorrenza un appalto per servizi di inventario relativi all'amianto, ritenendo sussistente un rapporto in house con l'Igretec. La SWL, autorità di vigilanza, ha annullato tali decisioni sostenendo che non erano soddisfatte le condizioni dell'eccezione in house.

Normativa rilevante

La pronuncia interpreta l'articolo 12 della direttiva 2014/24/UE, in particolare:

• il paragrafo 3, relativo all'affidamento a persone giuridiche controllate congiuntamente;
• il paragrafo 4, relativo ai contratti conclusi esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici che realizzano una cooperazione per obiettivi comuni di interesse pubblico;
• il paragrafo 3, secondo comma, lettera i), sulla composizione degli organi decisionali dell'entità controllata;
• l'articolo 90, paragrafo 1, sul termine di recepimento. La Corte richiama inoltre gli articoli 267 TFUE e 288, terzo comma, TFUE, nonché i considerando 5, 31 e 33 della direttiva.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiede, in sostanza:

• se l'articolo 12, paragrafi 3 e 4, abbia effetto diretto quando la direttiva non è stata recepita nei termini;
• se, per il controllo congiunto in house, la rappresentanza negli organi della società controllata possa risultare dal fatto che un consigliere comunale sieda anche nel consiglio dell'altra amministrazione aggiudicatrice, senza una garanzia giuridica di rappresentanza dell'ente interessato;
• se la nozione di cooperazione di cui all'articolo 12, paragrafo 4, comprenda un affidamento a un ente che si limiti a contribuire a un progetto comune tra altre amministrazioni aggiudicatrici.

Effetto diretto dell'articolo 12, paragrafi 3 e 4

La Corte afferma che tali disposizioni hanno carattere incondizionato e sufficientemente preciso e possono quindi essere invocate tra persone giuridiche di diritto pubblico quando lo Stato membro non ha trasposto la direttiva nei termini. La Corte richiama il principio secondo cui una direttiva non può creare obblighi a carico dei singoli, ma può essere opposta agli organismi pubblici o para-pubblici tenuti ad applicarla.

La Corte osserva che l'articolo 12 codifica e chiarisce la precedente giurisprudenza sull'in house e sugli affidamenti tra enti pubblici, senza imporre agli Stati membri di ricorrere a tali modelli organizzativi. Tuttavia, una volta che il diritto nazionale consente l'uso delle esclusioni previste dall'articolo 12, gli enti pubblici possono invocarle direttamente se le condizioni sono soddisfatte.

Controllo congiunto in house e requisito della rappresentanza

Quanto all'articolo 12, paragrafo 3, secondo comma, lettera i), la Corte interpreta il requisito della composizione degli organi decisionali in modo rigoroso: l'amministrazione aggiudicatrice che invoca il controllo congiunto deve essere rappresentata negli organi decisionali della persona giuridica controllata tramite un proprio rappresentante, eventualmente comune ad altre amministrazioni.

Non è sufficiente che nel consiglio dell'entità controllata sieda una persona che rappresenta un'altra amministrazione aggiudicatrice e che, per effetto di circostanze di fatto, sia anche amministratore dell'ente che intende affidare l'appalto. La partecipazione deve essere giuridicamente garantita e riferibile all'amministrazione aggiudicatrice interessata, non meramente indiretta o occasionale.

La Corte sottolinea che questo requisito formale è distinto dalla capacità di esercitare congiuntamente un'influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative dell'ente controllato, disciplinata dalla lettera ii). Nel caso concreto, dagli elementi disponibili emergeva che i soci minoritari della SLSP non disponevano di alcun rappresentante effettivo negli organi dell'Igretec.

Cooperazione pubblico-pubblico ex articolo 12, paragrafo 4

La Corte precisa che l'esclusione per cooperazione pubblico-pubblico richiede una vera cooperazione finalizzata a garantire che i servizi pubblici siano prestati per conseguire obiettivi comuni a tutte le amministrazioni partecipanti. Non basta che l'appalto si inserisca nel contesto di un rapporto tra enti pubblici o che uno di essi partecipi alla realizzazione di obiettivi perseguiti solo dagli altri.

Il concetto di cooperazione implica una dimensione effettivamente collaborativa, e non la semplice acquisizione di una prestazione dietro corrispettivo. Nel caso di specie, l'Igretec non perseguiva, mediante l'esecuzione dei compiti affidati, un obiettivo condiviso con la SLSP e il Comune; si limitava piuttosto a contribuire al progetto di questi ultimi. Di conseguenza, l'appalto non rientra nell'esclusione di cui all'articolo 12, paragrafo 4.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l'articolo 12, paragrafi 3 e 4, della direttiva 2014/24 ha effetto diretto nelle controversie tra persone giuridiche di diritto pubblico in caso di mancata trasposizione tempestiva;
• il requisito della rappresentanza negli organi decisionali dell'entità controllata non è soddisfatto dal solo fatto che vi sieda il rappresentante di un'altra amministrazione aggiudicatrice che è anche membro dell'ente affidante;
• l'articolo 12, paragrafo 4, non esclude dalla direttiva un appalto affidato a un ente che si limiti a contribuire alla realizzazione di obiettivi comuni soltanto ad altre amministrazioni aggiudicatrici.

Principi ricavabili per la pratica

La sentenza conferma che le eccezioni all'obbligo di gara tra enti pubblici vanno interpretate restrittivamente e in base a requisiti giuridici verificabili. In particolare, per l'in house in controllo congiunto serve una rappresentanza reale e formalizzata dell'ente interessato negli organi dell'affidatario; per la cooperazione pubblico-pubblico serve un obiettivo comune effettivo di tutte le amministrazioni coinvolte. La mera appartenenza allo stesso circuito pubblico o la presenza di legami funzionali non bastano a sottrarre l'affidamento alle regole della direttiva.