Corte di giustizia, Sentenza C-61/21

Responsabilità dello Stato per danni da superamento dei valori limite di qualità dell’aria

La pronuncia è resa su rinvio pregiudiziale della cour administrative d’appel de Versailles in una controversia tra un privato e le autorità francesi relativa al risarcimento dei danni alla salute asseritamente causati dal deterioramento della qualità dell’aria nell’agglomerato di Parigi. La Corte era chiamata a stabilire se la normativa dell’Unione sulla qualità dell’aria, in particolare con riguardo a PM10 e NO2, consenta di fondare una responsabilità risarcitoria dello Stato membro.

Fatti e procedimento principale

JP aveva chiesto al giudice amministrativo francese l’annullamento del diniego implicito del prefetto del Val-d’Oise di adottare misure per porre rimedio ai suoi problemi di salute legati all’inquinamento atmosferico, nonché il risarcimento di un danno quantificato in 21 milioni di euro. Il tribunal administratif de Cergy-Pontoise aveva respinto il ricorso, ritenendo che gli articoli 13 e 23 della direttiva 2008/50 non attribuissero diritti ai singoli tali da fondare un’azione risarcitoria. In appello, il giudice del rinvio ha sottoposto alla Corte due questioni relative, in sostanza, all’esistenza di un diritto al risarcimento e alle condizioni per il suo eventuale riconoscimento.

Normativa dell’Unione rilevante

La Corte ha esaminato non solo la direttiva 2008/50, ma anche la normativa precedente, poiché i danni lamentati dal ricorrente sarebbero iniziati nel 2003.

• La direttiva 80/779/CEE e la direttiva 85/203/CEE contenevano valori limite e obblighi di comunicazione e di adozione di misure per evitare o far fronte ai superamenti.
• La direttiva 96/62/CE prevedeva l’obbligo generale degli Stati membri di assicurare il rispetto dei valori limite e di predisporre piani d’azione.
• La direttiva 1999/30/CE fissava i valori limite per NO2 e PM10 e confermava gli obblighi di adozione di misure necessarie per garantirne il rispetto.
• La direttiva 2008/50/CE, applicabile dal giugno 2010, impone agli Stati membri di non superare i valori limite di cui all’allegato XI e, in caso di superamento, di predisporre piani per la qualità dell’aria affinché il periodo di superamento sia il più breve possibile.

Questioni giuridiche esaminate dalla Corte

La Corte ha riformulato la prima questione, includendo anche le direttive precedenti, e ha verificato se gli obblighi di qualità dell’aria siano "preordinati a conferire diritti" ai singoli ai fini della responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione. Il problema era quindi se i privati, in presenza di superamenti dei valori limite di PM10 e NO2, possano chiedere allo Stato un risarcimento del danno alla salute direttamente sulla base del diritto UE.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la responsabilità dello Stato per danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione è principio inerente ai Trattati, ma sorge solo se sono soddisfatte tre condizioni cumulative:

• la norma violata è preordinata a conferire diritti ai singoli;
• la violazione è sufficientemente qualificata;
• esiste un nesso causale diretto tra violazione e danno.

Nel caso di specie, le disposizioni richiamate impongono certamente obblighi chiari e precisi agli Stati membri: i valori limite non devono essere superati e, in caso di superamento, devono essere adottate misure appropriate e piani per la qualità dell’aria. Tuttavia, tali obblighi sono inseriti in un quadro finalizzato alla protezione generale della salute umana e dell’ambiente nel loro complesso, come emerge dalle finalità delle direttive e, per la direttiva 2008/50, dal secondo considerando e dall’articolo 1.

La Corte sottolinea che il fatto che i privati possano ottenere in giudizio l’adozione delle misure o dei piani dovuti non significa che le norme siano state adottate per attribuire loro un diritto individuale al risarcimento. La possibilità di ottenere misure amministrative o giurisdizionali per far rispettare gli obblighi ambientali tutela l’effettività del diritto dell’Unione, ma non trasforma tali obblighi in diritti risarcitori individuali.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che gli articoli 3 e 7 della direttiva 80/779/CEE, gli articoli 3 e 7 della direttiva 85/203/CEE, gli articoli 7 e 8 della direttiva 96/62/CE, l’articolo 4, paragrafo 1, e l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 1999/30/CE, nonché l’articolo 13, paragrafo 1, e l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2008/50/CE non sono preordinati a conferire diritti individuali ai singoli che possano fondare un diritto al risarcimento nei confronti di uno Stato membro sulla base del principio della responsabilità dello Stato.

Poiché manca la prima condizione della responsabilità dello Stato, la Corte non risponde alla seconda questione pregiudiziale.

Principi pratici per l’operatore

La sentenza distingue nettamente tra:

• azione per ottenere l’adozione di misure ambientali: ammissibile, se il privato è direttamente interessato dal superamento dei valori limite;
• azione risarcitoria contro lo Stato fondata direttamente sul diritto UE: esclusa, perché le disposizioni sulla qualità dell’aria perseguono un obiettivo di protezione generale e non attribuiscono diritti individuali risarcibili.

La Corte lascia impregiudicata la possibilità che il diritto interno preveda forme di responsabilità più ampie o rimedi coercitivi, come ingiunzioni con penalità, per assicurare il rispetto degli obblighi ambientali.