Circolare n. 18 del 31/05/2012

Prevenzione e contrasto dell’evasione – anno 2012 – indirizzi operativi

La circolare definisce le linee di intervento dell’Agenzia delle Entrate per il 2012 in materia di prevenzione e contrasto dell’evasione. L’impostazione di fondo è quella di consolidare i risultati quantitativi raggiunti nel 2011, ma soprattutto di migliorare la qualità dei controlli, concentrandoli sulle posizioni a rischio più elevato e sui comportamenti evasivi più gravi, ripetuti e redditualmente significativi.

Premessa e criteri generali di selezione del rischio

La premessa evidenzia che nel 2011 la rimodulazione del numero dei controlli, coerente con le risorse disponibili, ha prodotto un aumento delle maggiori imposte accertate e definite, sia in media sia in valore complessivo. Da tale risultato deriva la scelta di mantenere nel 2012 volumi di attività sostanzialmente analoghi, ma richiedendo un ulteriore salto qualitativo.

La circolare ribadisce che i controlli devono nascere da una approfondita analisi del rischio di evasione sul territorio, evitando dispersioni su fattispecie a bassa rischiosità o di mera irregolarità formale. Particolare attenzione va riservata:

• all’omessa contabilizzazione di ricavi e compensi;
• alle violazioni IVA, incluse detrazioni su operazioni inesistenti o non inerenti, questioni di pro-rata e operazioni con l’estero;
• ai fenomeni di sottodichiarazione del reddito delle persone fisiche, da intercettare anche tramite l’analisi del tenore di vita e l’accertamento sintetico.

La circolare conferma inoltre che restano sostanzialmente validi gli indirizzi forniti con le precedenti circolari n. 13/E del 2009, n. 20/E del 2010 e n. 21/E del 2011.

Grandi contribuenti

Per i grandi contribuenti il 2012 è presentato come anno di continuità con il triennio precedente, nel quale i sistemi di analisi e governo della platea hanno mostrato un costante miglioramento. Il comparto è caratterizzato da una forte specializzazione del personale, da un confronto costante con la Guardia di Finanza e con controparti estere, e da un crescente ricorso al dialogo preventivo con il contribuente.

Dal 2012, in attuazione dell’art. 27, comma 10, del decreto-legge n. 185 del 2008, il tutoraggio deve riguardare tutti i grandi contribuenti esercenti attività d’impresa, pari a circa 3.200 soggetti. Il tutoraggio diventa la fase centrale per:

• svolgere un’analisi approfondita del rischio di evasione/elusione;
• individuare le posizioni da sottoporre a controllo più incisivo;
• monitorare le situazioni più esposte a pianificazioni fiscali aggressive, uso strumentale delle perdite, arbitraggio con strumenti finanziari complessi e transfer pricing non coerente con il valore normale.

Viene richiamata anche la verifica della documentazione acquisita dai contribuenti aderenti al regime degli oneri documentali in materia di prezzi di trasferimento, al fine di valutare la trasparenza del processo di determinazione dei prezzi infragruppo.

Le schede di rischio devono essere predisposte con il nuovo applicativo, sulla base di un esame approfondito degli elementi informativi disponibili. La verifica del rispetto delle risposte agli interpelli rientra a pieno titolo nel tutoraggio. È inoltre valorizzato il comportamento collaborativo del contribuente, anche attraverso l’utilizzo della casella PEC dedicata e la trasmissione spontanea di informazioni rilevanti.

Sul piano operativo:

• le attività istruttorie esterne sono indirizzate, di regola, sull’anno 2009 e nel secondo semestre anche sul 2010;
• gli accertamenti devono concentrarsi sugli elementi più rilevanti e recenti;
• gli obiettivi numerici per il 2012 sono inferiori al consuntivo 2011, per consentire un ulteriore miglioramento della qualità.

La circolare richiama inoltre la disciplina sanzionatoria per gli atti emessi dal 1° ottobre 2011 e il nuovo regime del consolidato nazionale, con irrogazione contestuale delle sanzioni nell’atto unico o nell’atto emesso verso la consolidante, secondo il caso.

Imprese di medie dimensioni

Per le imprese di medie dimensioni la circolare rileva progressi significativi, ma sottolinea che il livello raggiunto non è ancora sufficiente rispetto all’esigenza di contrastare efficacemente evasione ed elusione in un comparto economicamente rilevante. Si conferma l’obiettivo di controllare almeno un quinto della platea, in stretto coordinamento con la Guardia di Finanza e sulla base di analisi di rischio locali.

Tra le principali azioni richieste vi sono:

• la supervisione dell’analisi di rischio da parte delle Direzioni regionali, soprattutto per le imprese medio-grandi con fatturato superiore a 25 milioni di euro e per quelle inserite in gruppi societari;
• l’impiego di personale esperto dei grandi contribuenti presso gli uffici provinciali;
• l’effettuazione di attività istruttorie esterne per casi di particolare rilievo da parte degli uffici regionali;
• il rafforzamento del coordinamento con la Guardia di Finanza.

La selezione si basa sulla mappatura delle imprese presenti in provincia, sul censimento dei rischi e sull’utilizzo del nuovo applicativo RADAR – Imprese medie. A parità di rischio, vanno privilegiati i soggetti:

• senza controlli negli ultimi quattro anni;
• con perdite sistemiche;
• con redditività sensibilmente più bassa della media di categoria;
• con rischio IVA.

Le attività esterne sono normalmente indirizzate sul 2009 e, nel secondo semestre, anche sul 2010. Gli accertamenti devono migliorare in qualità, con particolare attenzione all’incremento della maggiore IVA accertata e della MIA mediana.

Imprese di minori dimensioni e lavoratori autonomi

Nel comparto delle imprese minori e dei lavoratori autonomi la circolare valorizza l’inversione di tendenza avviata nel 2011: meno controlli numerici, ma più mirati e più produttivi. La forma tipica di evasione è individuata nell’occultamento dei corrispettivi effettivamente percepiti, nonché nella presenza di costi indeducibili o indetraibili.

La selezione deve poggiare su quattro direttrici:

• uso dell’applicativo RADAR per individuare soggetti a maggior rischio tra contribuenti non congrui, congrui ma "appiattiti", congrui per adeguamento significativo, omittenti del modello studi di settore e soggetti per cui gli studi non sono applicabili;
• uso di INTERSECO per individuare soggetti titolari di partita IVA che abbiano omesso di dichiarare compensi di lavoro autonomo certificati dai sostituti d’imposta nei modelli 770;
• uso di PANDORA per posizioni a rischio di omessa dichiarazione di ricavi o compensi da attività di ristrutturazione o consulenza edilizia;
• utilizzo sistematico delle liste d’ausilio centralizzate.

Tra le liste richiamate figurano, tra le altre, quelle relative a:

• dati “clienti e fornitori” e dichiarazioni IVA;
• anomalie nella gestione delle rimanenze di magazzino;
• omessa dichiarazione di compensi da strutture sanitarie private;
• somme incassate tramite apparecchi da intrattenimento ex art. 110, comma 6, TULPS;
• contribuenti che, dopo aver ricevuto comunicazioni di anomalia sugli studi di settore, hanno mantenuto il medesimo comportamento nel 2010.

La circolare insiste sull’uso delle indagini finanziarie, in particolare sui conti correnti e sui pagamenti con carte di credito e debito. L’obiettivo dichiarato è che almeno il 10% dei controlli complessivi sia assistito da tali indagini, con un progressivo rafforzamento della specializzazione del personale.

Le attività istruttorie esterne restano orientate al 2009 e, nel secondo semestre, al 2010. Inoltre, si richiede il coordinamento con Guardia di Finanza e con altri enti ispettivi, nonché la realizzazione di accessi brevi per gli obblighi strumentali e per la verifica dei dati necessari all’applicazione degli studi di settore.

Enti non commerciali, ONLUS, cooperative e settore agricolo

La circolare considera in modo distinto i soggetti che fruiscono di regimi agevolativi. Per gli enti non commerciali si sottolinea l’esigenza di contrastare l’uso abusivo delle agevolazioni, valorizzando le liste d’ausilio e le informazioni relative ai fornitori, nonché selezionando gli enti che risultano aver emesso fatture senza presentare dichiarazione IVA oppure con volume d’affari pari a zero.

Le attività operative devono concentrarsi sulle situazioni di maggiore rilevanza economica e non su abusi minimi. È inoltre richiesto che la platea degli enti associativi di ciascuna provincia sia oggetto di analisi approfondita da parte delle strutture di governo e analisi, in stretta sinergia con gli uffici controlli e territoriali.

Per le ONLUS la circolare distingue:

• i soggetti interessati dal procedimento di iscrizione nell’Anagrafe ONLUS, rispetto ai quali le Direzioni regionali devono segnalare tempestivamente le posizioni più rischiose;
• le ONLUS di diritto non iscritte, in particolare le organizzazioni di volontariato e le cooperative sociali.

Per le organizzazioni di volontariato, in caso di svolgimento di attività produttive e commerciali non marginali, si procede al recupero delle agevolazioni indebitamente fruite e alla comunicazione agli organi competenti. Per le cooperative sociali, se non ricorrono le condizioni di legge, va recuperato il beneficio fiscale e informato il Ministero dello Sviluppo Economico.

Quanto alle società cooperative, l’analisi deve individuare elementi che facciano supporre la mancanza delle finalità mutualistiche e quindi l’abuso della forma cooperativa. Tra gli indici di rischio sono richiamati:

• crediti IVA elevati non giustificati;
• perdite sistematiche;
• breve durata dell’attività;
• incoerenze gestionali, come il costo del lavoro rispetto ai ricavi;
• omessa dichiarazione di elementi rilevanti per gli studi di settore.

Per il settore agricolo, la circolare segnala che il comparto continua a presentare molte situazioni di abuso. L’analisi di rischio deve focalizzarsi sulle attività connesse, sulle imprese che svolgono di fatto attività commerciali o di ristorazione/alberghiere mascherate da agriturismo e su altri indicatori come volumi d’affari incoerenti con l’estensione dei terreni, rapporti con non residenti, somministrazione di alimenti e bevande e organizzazione di eventi.

Persone fisiche

Per le persone fisiche la circolare conferma una strategia articolata su tre livelli: controlli documentali su oneri e detrazioni, accertamenti parziali da incroci con l’Anagrafe tributaria e accertamenti ordinari sulla complessiva capacità contributiva.

I controlli ex art. 36-ter del d.P.R. n. 600 del 1973 sono distinti in:

• controlli documentali, con contraddittorio e richiesta di prova della spettanza degli oneri o delle detrazioni;
• controlli da incroci con AT, gestiti centralmente e normalmente senza contraddittorio, che generano le CEC.

Per il 2012 la strategia entra a regime sul periodo d’imposta 2009, con selezione centralizzata delle posizioni e aumento dei criteri selettivi, così da limitare i controlli documentali agli uffici e concentrare le attività sulle situazioni più significative.

Gli accertamenti parziali riguardano, tra l’altro:

• redditi diversi ex art. 67 TUIR per il 2008;
• redditi di partecipazione e redditi prodotti in forma associata per il 2007 e 2008;
• redditi di lavoro dipendente non dichiarati da lavoratori domestici, in relazione ai contributi versati ma non alle ritenute;
• assegni periodici ex art. 50 TUIR.

La circolare raccomanda un controllo preliminare dell’attendibilità dei dati incrociati, soprattutto per evitare errori nelle segnalazioni che potrebbero avere riflessi sugli atti di accertamento in scadenza al 31 dicembre 2012.

Per gli accertamenti ordinari, fondati di regola sul metodo sintetico, viene richiesto uno specifico focus sulle persone fisiche ad alta capacità contributiva, definite come soggetti con patrimonio mobiliare e immobiliare superiore a 5 milioni di euro. L’analisi deve verificare la compatibilità tra patrimonio e redditi dichiarati nell’ultimo quinquennio, anche mediante indagini finanziarie estese a soggetti collegati. Le Direzioni provinciali devono effettuare una prima mappatura locale, individuando almeno 10 posizioni nei casi con ufficio controllo articolato in più aree, o almeno 5 nelle altre strutture.

La circolare richiama inoltre le liste selettive già predisposte a livello centrale, tra cui quella per le plusvalenze da cessione infraquinquennale di immobili e quella per le cessioni di terreni edificabili.

Quanto al metodo sintetico, il passaggio alla nuova disciplina dell’art. 38, quarto comma, del d.P.R. n. 600 del 1973, vigente dal 2009, deve avvenire gradualmente nel 2012. Nei primi due quadrimestri l’attività va concentrata sull’annualità 2008, utilizzando la lista sinottica criterio TAU; nell’ultimo quadrimestre devono essere privilegiate le posizioni del 2009 selezionate dall’analisi di rischio basata sulle spese già acquisite. Sono inoltre ricordati gli accessi diretti per l’acquisizione di elementi di capacità contributiva relativi, ad esempio, a demanio marittimo, arte e antiquariato, elitaxi/aereotaxi e oro da investimento.

Antifrode

L’attività antifrode viene descritta come uno dei settori in più forte crescita, ma anche come area nella quale i fenomeni fraudolenti restano ricorrenti, soprattutto in materia di IVA nell’Unione europea. La circolare chiede di rafforzare:

• l’analisi di rischio per intercettare le frodi in atto;
• l’uso di misure cautelari per salvaguardare il recupero del gettito;
• il coordinamento con Guardia di Finanza, Dogane e altri organismi;
• la cooperazione amministrativa con gli Stati esteri.

Sul fronte VIES, si richiama l’esigenza di monitorare continuamente le posizioni inserite e di applicare concretamente il potere di esclusione previsto dall’art. 27 del decreto-legge n. 78 del 2010 per i soggetti a rischio. È inoltre valorizzato il gruppo EUROFISC e la Cabina di Regia Operativa per il coordinamento centrale delle frodi più rilevanti.

La circolare segnala anche l’attenzione ai settori della commercializzazione di beni del D.M. 22 dicembre 2005, ai servizi ad alto valore aggiunto, alle indebite compensazioni con crediti fittizi e alle condotte di sottrazione fraudolenta mediante fittizi trasferimenti di sede all’estero. Viene raccomandato di monitorare i soggetti già coinvolti in precedenti frodi, perché spesso le condotte sono reiterate attraverso schermi societari o nuovi clienti attratti da schemi fraudolenti consolidati.

Evasione internazionale e residenza fiscale estera

La circolare richiama l’evoluzione normativa che ha rafforzato il contrasto ai fenomeni di evasione internazionale, in particolare:

• il decreto-legge n. 112 del 2008, con il presidio congiunto dei Comuni e dell’Agenzia per chi trasferisce la residenza fiscale all’estero;
• il decreto-legge n. 78 del 2009, con la presunzione sugli investimenti e attività finanziarie estere non dichiarate e l’istituzione dell’UCIFI.

Per i soggetti che si sono trasferiti tra il 1° gennaio 2006 e il 25 giugno 2008, le Direzioni provinciali devono completare entro il primo semestre 2013 l’analisi delle posizioni e individuare i casi a maggior rischio. Per i trasferimenti successivi al 25 giugno 2008, occorre verificare che i Comuni abbiano svolto i controlli di competenza e, se necessario, sollecitarli o procedere ai controlli fiscali sui soggetti segnalati come non effettivamente espatriati.

Le Direzioni regionali devono riferire entro il 31 gennaio 2013 sullo stato di attuazione delle verifiche. Le posizioni di maggiore rilevanza devono essere segnalate all’UCIFI. La circolare richiama inoltre il controllo delle strutture estere fittiziamente interposte, i soggetti residenti in paradisi fiscali o societari e l’avvio di attività contro l’occultamento di redditi prodotti all’estero, anche tramite l’applicazione INDEX e lo scambio automatico di informazioni.

Proiezione internazionale e cooperazione fiscale

La proiezione internazionale dell’attività di controllo è ritenuta ancora insufficiente e deve essere rafforzata. In particolare, la circolare sollecita:

• maggiore uso dello scambio spontaneo di informazioni, soprattutto in materia IVA;
• ricorso ai controlli simultanei e multilaterali;
• segnalazione dei casi idonei al Programma Fiscalis;
• incremento dei progressi da riferire entro il 31 gennaio 2013.

La circolare dedica poi attenzione alla procedura di ruling internazionale per le imprese multinazionali. L’Ufficio Ruling internazionale della Direzione Centrale Accertamento gestisce l’istruttoria e conclude un accordo vincolante sulle metodologie di transfer pricing. Nei periodi coperti dall’accordo, i poteri istruttori ordinari possono riguardare solo questioni diverse da quelle oggetto dell’accordo; la verifica del rispetto dell’accordo spetta esclusivamente all’Ufficio Ruling internazionale.

Viene richiamato anche l’uso dell’applicativo SERPICO per verificare l’esistenza di ruling in corso o conclusi.

Sul piano IVA intracomunitaria, l’attività si sviluppa sia sui soggetti inclusi nel VIES, sia sulla congruenza tra modelli Intra, dichiarazioni IVA e dati scambiati con gli altri Stati membri. Sono menzionati gli strumenti Index V.I.E.S. e Index Controlli IVA, che facilitano la verifica dei flussi informativi.

Infine, la circolare chiede un maggiore impegno nella riscossione internazionale dei crediti, anche tramite mutua assistenza e misure cautelari, e richiama il tema della doppia imposizione e delle procedure amichevoli, per le quali le strutture territoriali dovranno avere un ruolo più consapevole e coordinato.

Altri tributi indiretti e riscossione

Per imposta di registro, ipotecaria, catastale e per l’imposta sulle successioni e donazioni, la circolare distingue controlli di primo livello e di secondo livello. I primi riguardano la corretta applicazione dei regimi impositivi, i secondi la corretta dichiarazione delle basi imponibili e l’emersione di maggiori valori non tassati.

Sono richiamate le liste selettive già inviate nel 2011 e le analisi di rischio locali. Nei controlli di secondo livello si sottolinea l’importanza delle indagini finanziarie e dell’applicazione ST.A.R. – Strumenti di ausilio registro. Particolare attenzione va dedicata alle compravendite di fabbricati, specie quando il valore dichiarato si discosti sensibilmente dai valori OMI.

In materia di riscossione, la circolare chiede coordinamento stretto con gli agenti della riscossione, uso di segnalazioni e indagini finanziarie, contrasto alla sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte, gestione tempestiva delle transazioni fiscali ex art. 182-ter della legge fallimentare, monitoraggio delle procedure concorsuali e corretta gestione delle istanze di sospensione e autotutela.

Entro il 31 gennaio 2013 le Direzioni regionali devono trasmettere un report sul numero di misure cautelari proposte, respinte e concesse, sulle indagini finanziarie attivate e sulle denunce per il reato di sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte.

Pianificazione, consuntivazione e obiettivi monetari

La programmazione 2012 è stata definita nel budget di produzione assegnato alle Direzioni regionali. Le principali linee di attività riguardano:

• controlli esterni su grandi contribuenti, imprese medie, minori, lavoratori autonomi ed enti non commerciali;
• accessi brevi per studi di settore e obblighi strumentali;
• controlli documentali ex art. 36-ter;
• accertamenti sui diversi comparti, inclusa la determinazione sintetica del reddito;
• accertamenti parziali da incroci AT e segnalazioni centralizzate.

La circolare segnala anche sub-obiettivi specifici, tra cui gli accertamenti di iniziativa e quelli supportati da indagini finanziarie. È ribadita l’importanza della corretta e tempestiva alimentazione del sistema informativo per la consuntivazione e il monitoraggio delle attività.

Gli obiettivi monetari del 2012 restano centrati sull’effettivo incasso delle imposte evase, delle sanzioni e degli interessi, con particolare rilievo per i "versamenti diretti da prevenzione e contrasto". Le strutture devono inoltre seguire e supportare le attività degli agenti della riscossione, che incidono direttamente sul raggiungimento dell’obiettivo complessivo.

Indicazioni finali

La circolare raccomanda infine particolare attenzione nella notificazione degli atti, per il rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali, soprattutto quando l’atto è consegnato a persona diversa dal destinatario. Le Direzioni regionali sono chiamate a garantire applicazione uniforme degli indirizzi, a promuovere il coordinamento tra le strutture territoriali e a monitorare costantemente i risultati di produzione e l’obiettivo monetario, intervenendo sulle eventuali criticità.