Cassazione Penale, Sentenza n. 404/2023 del 10/01/2023

Esito

La controversia

Ricorso per cassazione avverso l'ordinanza del Tribunale del riesame di Teramo che aveva annullato il sequestro preventivo disposto dal G.I.P. su immobili e aree demaniali marittime adibiti al ristorante/pub "Pois pub". Il PM contestava che la concessione demaniale era spirata (scaduta al 31.12.2007) e che il mancato pagamento del canone del 2009 aveva impedito il tacito rinnovo previsto nel titolo concessorio; ne conseguiva la mancanza di un valido titolo demaniale e la configurabilità del reato di occupazione arbitraria ex art. 1161 cod. nav. Il Tribunale del riesame, invece, aveva ritenuto insussistente il fumus boni iuris e aveva dato rilievo all'incertezza della perimetrazione delle maggiori aree occupate, derubricando alcune difformità edilizie ad innovazioni anziché ad abusi.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso del Procuratore fondato: ha censurato il Tribunale del riesame per non aver valutato correttamente i presupposti del "rinnovo automatico" e per non aver considerato che il mancato pagamento del canone 2009 e la mancata esistenza di un titolo concessorio valido impedivano il rinnovo e la successiva proroga. In sostanza, la Corte ha affermato che la concessione risultava scaduta/decaduta prima dell'entrata in vigore delle norme che avrebbero potuto prorogarla e che, dunque, era fondata l'ipotesi di occupazione arbitraria in mancanza di titolo. Di conseguenza la Corte ha accolto il ricorso del PM (annullamento dell'ordinanza impugnata e rinvio per nuovo esame, secondo le conclusioni proposte dal PG).

Norme richiamate

• art. 1161 cod. nav. (R.D. n. 327/1942 - Codice della Navigazione)

  Norma che sanziona l'occupazione arbitraria di spazi demaniali marittimi; la Corte ricorda che il reato si configura anche se l'occupazione si protrae oltre la scadenza del titolo e non rileva l'esistenza di una pregressa concessione quando questa sia scaduta/decaduta

• art. 1, comma 2, D.L. n. 400/1993 (poi sostituito dall'art. 10, L. n. 88/2001)

  Si rilascia la presente licenza subordinata oltre che alle discipline doganali e di pubblica sicurezza alle condizioni che seguono: ... il tacito rinnovo della presente concessione è comunque subordinato al pagamento dei canoni ed al versamento dei depositi cauzionali entro il termine stabilito, sempre sotto pena di decadenza e con l'onere di sgombero e riconsegna

  Il titolo concessorio poteva prevedere rinnovo automatico, ma il rinnovo richiede il rispetto delle condizioni previste (in particolare il pagamento dei canoni). Il mancato pagamento inibisce il rinnovo e determina la decadenza dell'efficacia del titolo

• art. 10, L. n. 88/2001

  Ha disciplinato il regime della durata dei titoli concessori (riferito nel testo come fonte che ha previsto la durata di 4-6 anni e la clausola di rinnovo automatico); la Corte prende atto che tale normativa non sottrae il rinnovo all'esigenza del rispetto delle condizioni sostanziali (es. pagamento)

• art. 18 (art. 1, comma 18) D.L. n. 194/2009, conv. L. n. 25/2010

  La norma ha introdotto un regime di proroghe automatiche per le concessioni "in essere" alla sua entrata in vigore, ma opera soltanto se alla data di entrata in vigore la concessione era ancora valida ed efficace; non produce effetti su concessioni giaù scadute o decadute per mancato pagamento

• art. 37 e art. 47 Cod. Nav.

  Art. 37 (diritto di insistenza) storicamente consentiva preferenza al precedente concessionario; art. 47 disciplina le cause di decadenza (tra cui l'omesso pagamento del canone). La Corte osserva che la decadenza per mancato pagamento è atto dovuto e rende il titolo non più efficace

• Direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Bolkestein)

  La direttiva vieta il rinnovo automatico delle concessioni in ambito servizi/turismo senza procedure competitive; ha determinato l'illegittimità delle norme nazionali che consentivano taciti rinnovi e ha portato a procedure d'infrazione e alla successiva revisione normativa italiana

• L. n. 217/2011 (abrogazione della disciplina del rinnovo automatico)

  Legge che ha abrogato la disposizione che prevedeva il rinnovo automatico (D.L. 400/1993, art.1, comma 2) per conformare il diritto interno ai vincoli comunitari; tale abrogazione conferma che i rinnovi automatici non potevano più considerarsi validi

• art. 3, comma 3, L. 5 agosto 2022, n. 118

  Disposizione che sospende temporaneamente la punibilità ex art. 1161 Cod. Nav. per alcune concessioni fino a determinate date, ma la Corte osserva che la norma si applica solo alle concessioni 'in essere' alla data di entrata in vigore della legge e non a quelle giaù scadute/decadute

Massime di principio

• Il "rinnovo automatico" di una concessione demaniale richiede il rispetto dei presupposti indicati nel titolo e nella normativa (in particolare il pagamento dei canoni e l'adempimento di eventuali depositi cauzionali): in mancanza, il rinnovo non si perfeziona e la concessione è da considerarsi scaduta/decaduta
• Le successive norme che prevedono proroghe o sospensioni della punibilità per le concessioni (es. D.L. 194/2009, L. 118/2022) operano soltanto rispetto a concessioni valide e in essere alla data di entrata in vigore di quelle norme; non ricostituiscono diritti per concessioni già scadute o decadute
• Il mancato esercizio da parte dell'amministrazione di un procedimento di decadenza non impedisce, di per sé, la qualificazione dell'occupazione come arbitraria quando il titolo sia effettivamente scaduto o decaduto: la decadenza per omesso pagamento è atto dovuto e rilevabile
• In ambito penale, l'occupazione di aree demaniali senza titolo valido configura il reato ex art. 1161 cod. nav.; la sussistenza di una precedente concessione non protegge da responsabilità penale se il rapporto concessorio si era già esaurito
• In caso di controversie su rinnovi/proroghe occorre analizzare puntualmente la data di scadenza del titolo, l'eventuale pagamento dei canoni alla data rilevante e la concreta esistenza di un provvedimento concessorio valido: decisioni favorevoli al privato non possono prescindere dal controllo di tali presupposti