Sentenza n. 142/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui l'Ispettorato Territoriale del Lavoro aveva sospeso l'attività della sua azienda agricola, contestandogli la mancata elaborazione e tenuta del documento di valutazione dei rischi. Ha dedotto: 1) violazione e falsa applicazione dell'art. 21 del d.lgs. n. 81/2008, travisamento dei fatti e difetto di motivazione, sostenendo di essere un piccolo imprenditore o coltivatore diretto senza dipendenti e, quindi, non soggetto all'obbligo di redazione e tenuta del DVR; 2) violazione degli artt. 2, comma 1, lett. a), e 3, comma 12-bis, del d.lgs. n. 81/2008, eccesso di potere, travisamento, irragionevolezza, manifesta illogicità e ingiustizia manifesta, poiché i tre soggetti presenti nell'azienda erano volontari associati a un'organizzazione di volontariato agricolo e non lavoratori subordinati; 3) violazione dell'art. 14, commi 1 e 4, del d.lgs. n. 81/2008, con riferimento alla decorrenza della sospensione. L'Ispettorato ha sostenuto l'infondatezza del ricorso e, in udienza, ha eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa, assumendo che la controversia rientrasse nella giurisdizione ordinaria sulle sanzioni amministrative.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, rilevando che il provvedimento di sospensione dell'attività ex art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 non è un'ordinanza-ingiunzione di pagamento e associa a una funzione latamente sanzionatoria una specifica funzione cautelare, diretta a tutelare la salute e sicurezza dei lavoratori e a favorirne la regolarizzazione. La giurisdizione ordinaria prevista dagli artt. 22 e 22-bis della l. n. 689/1981 riguarda le opposizioni alle sole ordinanze-ingiunzione pecuniarie, non i diversi provvedimenti di sospensione, incidenti su una posizione di interesse legittimo. Nel merito, il ricorso è stato accolto per la fondatezza congiunta dei primi due motivi. Il provvedimento impugnato non indicava elementi idonei a dimostrare che i tre soggetti presenti fossero lavoratori subordinati anziché volontari. Il verbale ispettivo li qualificava espressamente come volontari; inoltre, nel modulo del provvedimento era compilata soltanto la sezione relativa alla mancata elaborazione del DVR, mentre era barrata la sezione relativa all'impiego di personale non regolarmente comunicato in misura pari o superiore al 10 per cento, che avrebbe dovuto essere utilizzata qualora gli ispettori avessero effettivamente riqualificato i volontari come lavoratori subordinati. In assenza di prova o adeguata documentazione della riqualificazione, non poteva sorgere a carico del piccolo imprenditore o coltivatore diretto l'obbligo di redazione e tenuta del DVR. Il terzo motivo è stato assorbito. Sono stati annullati tutti gli atti impugnati; le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14 d.lgs. n. 81/2008

  «l’Ispettorato nazionale del lavoro adotta un provvedimento di sospensione, quando riscontra che almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato [...] senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro [...] nonché [...] in caso di gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro di cui all’Allegato I»

  Il provvedimento di sospensione ha natura non soltanto latamente sanzionatoria, ma anche cautelare, ed è adottato per tutelare la salute e sicurezza dei lavoratori e contrastare il lavoro irregolare; nel caso concreto, la sospensione fondata sulla mancata elaborazione del DVR era illegittima perché non risultava provata la presenza di lavoratori subordinati.

• art. 21 d.lgs. n. 81/2008

  È stato invocato dal ricorrente per sostenere l'assenza dell'obbligo di redazione e tenuta del DVR in capo al piccolo imprenditore o coltivatore diretto privo di dipendenti; il TAR ha ritenuto fondata tale impostazione nel caso concreto.

• art. 2, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 81/2008

  La disposizione è stata richiamata nell'ambito della contestazione della qualificazione dei volontari come lavoratori subordinati.

• art. 3, comma 12-bis, d.lgs. n. 81/2008

  È stata richiamata per sostenere che la disciplina applicabile non consentiva di equiparare automaticamente i volontari presenti nell'azienda a lavoratori subordinati.

• artt. 22 e 22-bis l. n. 689/1981

  La giurisdizione ordinaria prevista da tali disposizioni è limitata alle opposizioni contro ordinanze-ingiunzione recanti sanzioni amministrative pecuniarie e non si estende ai provvedimenti di sospensione dell'attività aventi contenuto diverso.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla memoria depositata dalla parte ricorrente prima dell'udienza pubblica.

Massime di principio

• La controversia relativa a un provvedimento di sospensione dell'attività adottato dall'Ispettorato del lavoro ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 appartiene alla giurisdizione amministrativa quando il provvedimento non consiste in un'ordinanza-ingiunzione pecuniaria, poiché la giurisdizione ordinaria ex artt. 22 e 22-bis della l. n. 689/1981 è circoscritta alle opposizioni contro le sanzioni amministrative pecuniarie.
• Il provvedimento di sospensione dell'attività ex art. 14 del d.lgs. n. 81/2008 presenta una funzione anche cautelare, oltre che latamente sanzionatoria, e deve essere sorretto da una concreta istruttoria circa i presupposti di fatto che giustificano la sospensione.
• La mancata elaborazione del DVR non può essere contestata a un piccolo imprenditore o coltivatore diretto privo di dipendenti se non è previamente dimostrato, con adeguati elementi istruttori, che le persone presenti nell'azienda operino in realtà come lavoratori subordinati.
• La riqualificazione di soggetti qualificati nel verbale ispettivo come volontari in lavoratori subordinati richiede una motivazione concreta e documentata; la mera presenza dei volontari nell'azienda non è sufficiente a far sorgere l'obbligo di redazione e tenuta del DVR.
• Quando il modello utilizzato per il provvedimento di sospensione distingue tra impiego di personale irregolare e gravi violazioni in materia di sicurezza, la compilazione della sola sezione relativa alla mancata elaborazione del DVR, con contestuale barratura di quella concernente il personale non comunicato, è incompatibile con una successiva riqualificazione non motivata dei volontari come lavoratori subordinati.

Come è indicizzato