Sentenza n. 5146/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Roma Capitale aveva ordinato alla società proprietaria e al responsabile degli abusi la rimozione, entro 120 giorni, di opere realizzate in difformità da una SCIA del 2019, qualificandole nel loro complesso come intervento di ristrutturazione edilizia. Le opere avevano comportato il frazionamento dell'originaria unità immobiliare in quattro unità residenziali e il mutamento della destinazione d'uso da agricola a residenziale, in area agricola soggetta anche a vincolo paesaggistico e a disciplina sismica. In primo grado erano stati dedotti, tra l'altro, la sanabilità o riconducibilità a edilizia libera delle singole opere, l'inapplicabilità degli artt. 93 e 94 del d.P.R. 380/2001, l'erronea qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia, la violazione dell'art. 33 del d.P.R. 380/2001 e dell'art. 16 della l.r. 15/2008, nonché la sproporzione della demolizione. In appello gli interessati hanno sostenuto che le opere dovessero essere valutate atomisticamente, anche perché non vi sarebbe stato aumento di volumetria o modifica dei prospetti, che il nulla osta sismico e la sanatoria avrebbero potuto essere richiesti successivamente, e che la demolizione fosse sproporzionata anche in ragione della presentazione di una nuova SCIA diretta al ripristino dei luoghi e dell'avvio della rimozione di parte delle opere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR e la legittimità dell'ordine di demolizione. Ha ribadito che una pluralità di opere edilizie deve essere valutata globalmente e non in modo atomistico. Anche ammettendo l'assenza di aumento di volumetria o di modifica dei prospetti, il frazionamento dell'originaria unità in quattro unità residenziali, con aumento del carico urbanistico e mutamento della destinazione d'uso da agricola a residenziale, impedisce di qualificare l'intervento come manutenzione straordinaria e ne giustifica l'inquadramento nella ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 380/2001. Il nulla osta sismico avrebbe dovuto essere richiesto prima dell'esecuzione delle opere; la sanatoria ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 avrebbe dovuto essere richiesta entro il termine fissato per la demolizione, secondo il principio richiamato dall'Adunanza Plenaria n. 36/2023. La demolizione costituisce la sanzione primaria per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in difformità dal titolo. La fiscalizzazione è possibile soltanto ove sia documentata e dimostrata l'impossibilità di rimuovere le opere senza compromettere la stabilità delle parti legittime, circostanza non provata dagli appellanti e comunque deducibile anche nella fase esecutiva. La presentazione della nuova SCIA e l'avvio della rimozione non hanno inciso sulla legittimità dell'ordinanza. Le spese d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001

  La manutenzione straordinaria incontra il limite dell'assenza di aumento del carico urbanistico e di mutamento della destinazione d'uso; il frazionamento con creazione di nuove unità residenziali e il mutamento da agricolo a residenziale eccedono tali limiti.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Il complesso delle opere, considerato globalmente, integra una ristrutturazione edilizia.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  La demolizione è la sanzione primaria per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in difformità dal titolo edilizio; la sanzione pecuniaria sostitutiva richiede la prova dell'impossibilità tecnica di demolire senza compromettere le parti legittime.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria mediante accertamento di conformità deve essere richiesta entro il termine assegnato per la demolizione delle opere abusive.

• artt. 93 e 94 d.P.R. 380/2001

  Il nulla osta o gli adempimenti sismici devono essere acquisiti prima dell'esecuzione delle opere soggette alla disciplina sismica.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale per la trattazione della causa in udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

• sentenza Adunanza Plenaria n. 36/2023

  Richiamata per il principio secondo cui l'istanza di accertamento di conformità deve essere presentata entro il termine assegnato per la demolizione.

Massime di principio

• La legittimità e la qualificazione di un intervento edilizio composto da una pluralità di opere devono essere valutate considerando unitariamente il risultato complessivo, senza parcellizzare artificiosamente le singole lavorazioni.
• Il frazionamento di un'unità immobiliare in più unità residenziali, quando comporti aumento del carico urbanistico o mutamento della destinazione d'uso, non rientra nella manutenzione straordinaria e può integrare ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. 380/2001, anche in assenza di aumento di volumetria o modifica dei prospetti.
• Gli adempimenti in materia sismica devono essere assolti prima dell'esecuzione delle opere; la loro regolarizzazione successiva non sana l'omessa preventiva acquisizione del titolo o nulla osta richiesto.
• Per gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in assenza o difformità dal titolo, la demolizione è la sanzione ordinaria e primaria; la fiscalizzazione dell'abuso richiede la prova concreta che la rimozione comprometterebbe la stabilità delle parti legittime e tale circostanza può essere dedotta anche nella fase esecutiva.
• L'istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 deve essere presentata entro il termine assegnato dall'amministrazione per la demolizione delle opere abusive.

Come è indicizzato