Tribunale, Sentenza T-712/16

Annullamento parziale del rigetto della domanda di esonero da impegni nel caso Lufthansa/Swiss

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Deutsche Lufthansa AG contro la decisione della Commissione che respingeva la richiesta di esonero da alcuni impegni tariffari resi vincolanti con la decisione di autorizzazione della concentrazione Lufthansa/Swiss del 2005. La controversia si colloca nel quadro del controllo delle concentrazioni e delle clausole di revisione degli impegni nel settore del trasporto aereo.

Fatti e contesto della concentrazione

Nel 2005 la Commissione autorizzò l’acquisizione del controllo di Swiss da parte di Lufthansa, subordinandola a impegni volti a dissipare seri dubbi concorrenziali sulle rotte Zurigo-Stoccolma (ZRH-STO) e Zurigo-Varsavia (ZRH-WAW). Gli impegni includevano, oltre a misure sulle fasce orarie, una clausola tariffaria che imponeva riduzioni di prezzo sulle rotte interessate quando diminuivano le tariffe su rotte di riferimento comparabili, e prevedevano clausole di revisione 15.1 e 15.2 per la loro modifica o revoca in caso di circostanze eccezionali o di evoluzione del mercato a lungo termine.

Domanda di esonero e decisione impugnata

Nel 2013 Lufthansa e Swiss chiesero l’esonero dagli impegni tariffari, facendo leva su tre elementi principali:

• la risoluzione dell’accordo di joint venture tra Lufthansa e SAS;
• un asserito mutamento della politica della Commissione sul trattamento dei partner di alleanza, anche alla luce della decisione Lufthansa/Brussels Airlines;
• l’esistenza di una concorrenza effettiva tra Swiss, da un lato, e SAS e LOT, dall’altro. La Commissione respinse la domanda nel 2016, ritenendo in sostanza che non fossero soddisfatte le condizioni delle clausole di revisione e che, in particolare, la situazione concorrenziale e i rapporti contrattuali non fossero mutati in misura sufficiente.

Quadro giuridico e margine di valutazione della Commissione

Il Tribunale ricorda che, in materia di concentrazioni, la Commissione dispone di un certo margine discrezionale nelle valutazioni economiche complesse, ma tale margine non la esime dal dovere di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi rilevanti, di adottare le misure istruttorie necessarie e di fondare la decisione sull’insieme dei dati pertinenti. La domanda di esonero non equivale a una revoca della decisione di autorizzazione definitiva, ma va esaminata alla luce delle clausole di revisione contenute negli impegni.

Primo motivo: errore di diritto, proporzionalità e legittimo affidamento

Il Tribunale respinge l’idea che la Commissione dovesse effettuare un riesame periodico d’ufficio degli impegni o che la sola durata degli stessi li rendesse sproporzionati. Precisa inoltre che Lufthansa non poteva rimettere in discussione indirettamente la legittimità della decisione del 2005, ormai definitiva. Viene anche esclusa una violazione del legittimo affidamento, poiché la clausola di revisione non garantisce l’automatica concessione dell’esonero e non risultano precise garanzie della Commissione in tal senso.

Rotta ZRH-STO: insufficiente esame delle modifiche contrattuali e degli elementi rilevanti

Per la rotta Zurigo-Stoccolma il Tribunale censura la Commissione in modo decisivo. In particolare, rileva che:

• la cessazione dell’accordo di joint venture tra Lufthansa e SAS costituiva una modifica contrattuale rilevante, non adeguatamente valutata;
• la Commissione non ha considerato seriamente l’impegno di Lufthansa a risolvere anche l’accordo bilaterale di alleanza, che era alla base della valutazione del 2005;
• il parere del mandatario, che considerava la cessazione della joint venture un cambiamento sostanziale del mercato, non è stato realmente preso in considerazione;
• l’analisi dell’accordo di code sharing tra Swiss e SAS è stata ritenuta troppo astratta e ipotetica, senza una concreta dimostrazione dei suoi effetti anticoncorrenziali. Il Tribunale conclude che la Commissione non ha preso in considerazione l’insieme dei dati rilevanti e che, per la rotta ZRH-STO, la decisione impugnata è viziata da errore manifesto di valutazione.

Decisioni precedenti, politica della Commissione e confronto con altri casi

La ricorrente invocava anche la decisione Lufthansa/Brussels Airlines e un presunto mutamento di approccio della Commissione verso i partner di alleanza. Il Tribunale osserva che la Commissione non ha fornito una risposta sufficiente a tale argomento nella decisione impugnata, pur essendo la questione centrale per la domanda di esonero. Nega che l’esistenza di decisioni precedenti vincoli automaticamente la Commissione, ma sottolinea che la diversa valutazione o il possibile mutamento di prassi richiedevano comunque un esame approfondito e motivato, che è mancato.

Evoluzione del mercato a lungo termine e politica sulle misure tariffarie

Il Tribunale ritiene errato il rigetto sommario dell’argomento relativo all’"evoluzione del mercato a lungo termine", pur chiarendo che la Commissione aveva comunque esaminato, per completezza, dati sui prezzi e sulla concorrenza. Quanto alla critica alla politica generale della Commissione sulle misure tariffarie correttive, il Tribunale osserva che la comunicazione sulle misure correttive non vieta in assoluto tali impegni e che il fatto che in altri casi siano stati respinti non impedisce la loro accettazione in una fattispecie specifica. Tuttavia, la stessa possibilità che tali impegni producano distorsioni rafforza l’esigenza di un esame diligente da parte della Commissione.

Rotta ZRH-WAW: conferma del rigetto

Per la rotta Zurigo-Varsavia il Tribunale non annulla la decisione. Pur rilevando alcune carenze nell’istruttoria e nella motivazione, osserva che manca una modifica dei rapporti contrattuali tra Swiss e LOT paragonabile a quella dedotta per la rotta ZRH-STO; pertanto, le carenze riscontrate non sono sufficienti a giustificare l’annullamento limitatamente a tale rotta.

Buona amministrazione e sviamento di potere

Il secondo motivo, fondato sulla violazione del principio di buona amministrazione di cui all’articolo 41 della Carta, viene respinto: il Tribunale ritiene che le critiche della ricorrente si risolvano sostanzialmente in contestazioni già esaminate nel primo motivo e che le interazioni procedurali con la Commissione dimostrino un effettivo esame del caso. Anche il terzo motivo, relativo allo sviamento di potere, è respinto: non emergono indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che dimostrino che la Commissione abbia usato la procedura di esonero per finalità diverse da quelle proprie del controllo delle concentrazioni o per eludere la disciplina dell’articolo 101 TFUE.

Dispositivo e principio affermato

Il Tribunale annulla la decisione della Commissione solo nella parte relativa alla rotta Zurigo-Stoccolma, respinge il ricorso per il resto e decide che ciascuna parte sopporterà le proprie spese. La pronuncia ribadisce che, anche quando la Commissione dispone di discrezionalità economica in materia di concentrazioni, essa deve esaminare tutti gli elementi rilevanti, specie se la domanda di esonero si fonda su clausole di revisione che collegano la sorte degli impegni all’evoluzione concreta dei rapporti contrattuali e del mercato.