Tribunale, Sentenza T-701/16

Impugnazione sulla riserva medica e sul termine ragionevole

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dalla Commissione europea avverso la sentenza del Tribunale della funzione pubblica che aveva annullato la decisione del 16 settembre 2014, con cui la Commissione aveva applicato ad AV la riserva medica prevista dall’articolo 32 del RAA, con effetto retroattivo alla data di assunzione, negandogli altresì l’indennità di invalidità. Il Tribunale, in sede di impugnazione, si pronuncia anche sul rapporto con la precedente sentenza del 10 luglio 2012 resa nella medesima vicenda.

Fatti e iter amministrativo

AV, agente temporaneo della Commissione, era stato sottoposto alla visita medica di assunzione nel marzo 2005, dichiarando unicamente una dislipidemia e negando antecedenti patologici o terapie in corso. Poco dopo l’entrata in servizio, emerse una malattia psichiatrica; lo stesso interessato riconobbe di aver omesso di dichiararla al momento della visita di assunzione. La Commissione lo pose dapprima in aspettativa senza assegni e poi avviò il procedimento di invalidità, che si concluse nel maggio 2009 con il riconoscimento di un’invalidità permanente totale.

In seguito, la Commissione adottò la prima decisione di applicare retroattivamente la riserva medica e di negare l’indennità di invalidità, ma tali decisioni furono revocate dopo il reclamo di AV. Dopo la sentenza del Tribunale della funzione pubblica del 10 luglio 2012, che aveva annullato la precedente decisione del 12 aprile 2010 per mancato rispetto della procedura dell’articolo 32 RAA, la Commissione avviò una nuova procedura e adottò la decisione del 16 settembre 2014, oggetto del presente contenzioso.

Decisione del Tribunale della funzione pubblica

Nel procedimento di primo grado, il Tribunale della funzione pubblica aveva ritenuto che il lungo intervallo tra la conoscenza della malattia e l’adozione della decisione fosse irragionevole e violasse il principio di buona amministrazione di cui all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta. Aveva inoltre affermato che il ritardo aveva potuto incidere sul contenuto stesso della decisione del 16 settembre 2014, poiché nel frattempo AV era stato dichiarato invalido permanentemente e il provvedimento di riserva medica si era, di fatto, trasformato in una decisione di esclusione dalle garanzie in materia di invalidità.

Motivi dell’impugnazione

La Commissione deduceva due motivi principali:

• violazione del principio del termine ragionevole e insufficiente motivazione, per avere il Tribunale della funzione pubblica ritenuto che il ritardo potesse influire sul contenuto della decisione;
• violazione dell’autorità di cosa giudicata attribuita alla sentenza del 10 luglio 2012, che avrebbe precluso la riesamina della questione.

AV, nel frattempo, aveva proposto un’impugnazione incidentale, poi espressamente ritirata, sicché il Tribunale non ne esamina più il contenuto.

Esame dell’autorità di cosa giudicata

Il Tribunale ricorda che l’autorità di cosa giudicata si estende ai punti di fatto e di diritto effettivamente o necessariamente decisi e anche alla motivazione che costituisce il necessario fondamento del dispositivo. Tuttavia osserva che la sentenza del 10 luglio 2012 aveva annullato la decisione del 12 aprile 2010 per il mancato rispetto della procedura dell’articolo 32 RAA e aveva espressamente dichiarato non necessario esaminare altri motivi, incluso quello relativo al termine ragionevole.

Ne deriva che quella sentenza non si era pronunciata, né espressamente né implicitamente, sull’esistenza di una violazione del principio del termine ragionevole, né sulle conseguenze di tale eventuale violazione. Conseguentemente, nessuna autorità di cosa giudicata impediva al Tribunale della funzione pubblica di esaminare nuovamente la questione nella nuova controversia.

Esame del principio del termine ragionevole e della motivazione

Quanto al primo motivo, il Tribunale conferma in linea di principio che il rispetto del termine ragionevole è un principio generale del diritto dell’Unione, richiamato anche dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta. Precisa però che la sua violazione non comporta, di regola, l’annullamento dell’atto amministrativo, salvo che il ritardo eccessivo possa incidere sul contenuto stesso della decisione adottata.

Sul piano motivazionale, il Tribunale ritiene sufficiente la motivazione del Tribunale della funzione pubblica, perché i punti della sentenza impugnata indicavano le ragioni per cui quel giudice aveva ritenuto che il ritardo potesse influire sull’atto. La censura di difetto di motivazione viene quindi respinta.

Errore di diritto nell’applicazione del principio del termine ragionevole

Il Tribunale accoglie però il profilo di merito del primo motivo. Osserva che la Commissione aveva adottato due decisioni distinte e fondate su basi giuridiche diverse:

• una decisione, ai sensi dell’articolo 33 RAA, relativa al collocamento in invalidità permanente totale;
• una decisione, ai sensi dell’articolo 32 RAA, relativa all’applicazione della riserva medica.

La circostanza che la decisione sulla riserva medica sia stata adottata dopo la fine del rapporto di servizio e dopo il riconoscimento dell’invalidità non basta, da sola, a dimostrare che il ritardo abbia inciso sul contenuto dell’atto. Il Tribunale rileva che la decisione del 16 settembre 2014 era fondata unicamente sulle informazioni che AV avrebbe dovuto dichiarare al momento della visita medica di assunzione e non su eventi successivi.

Richiamando anche la giurisprudenza secondo cui, in presenza di dichiarazioni incomplete o non sincere alla visita medica di assunzione, l’autorità può revocare la decisione iniziale e applicare retroattivamente la riserva medica, il Tribunale conclude che il Tribunale della funzione pubblica ha errato nel ritenere che il ritardo avesse potuto influenzare il contenuto della decisione senza elementi concreti in tal senso.

Dispositivo e conseguenze processuali

Il Tribunale annulla la sentenza impugnata e, poiché il Tribunale della funzione pubblica non aveva esaminato i motivi rimasti assorbiti, rinvia la causa a una sezione diversa del Tribunale affinché la controversia sia riesaminata in primo grado. Le spese del procedimento di impugnazione sono riservate.

Principi ricavabili

La pronuncia chiarisce che:

• l’autorità di cosa giudicata non copre questioni non decise, neppure se potenzialmente rilevanti nel procedimento precedente;
• la violazione del termine ragionevole non determina automaticamente l’annullamento dell’atto amministrativo;
• per ottenere l’annullamento occorre dimostrare che il ritardo abbia potuto incidere sul contenuto della decisione;
• nel contesto dell’articolo 32 RAA, la Commissione può adottare una riserva medica retroattiva se l’agente ha omesso informazioni rilevanti sulla propria salute al momento della visita di assunzione.