Sentenza n. 1431/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l'ordinanza sostenendo: a) l'insussistenza di un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d'uso, poiché non sarebbero ricorse le condizioni previste dalla normativa statale e regionale e l'accertamento sarebbe stato fondato impropriamente sulle risultanze catastali e sull'attività dell'impresa assicurativa; b) l'erronea applicazione dell'art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001, trattandosi, secondo la ricorrente, di un mutamento d'uso senza opere, eventualmente riconducibile alla diversa fattispecie regionale dell'art. 202 l.r. Toscana n. 65/2014; c) il difetto di istruttoria, motivazione e proporzionalità; d) la contraddittorietà dell'azione amministrativa, per l'avvenuta archiviazione di un procedimento e la successiva riqualificazione della violazione; e) la lesione del legittimo affidamento derivante dai diversi atti comunali adottati nel tempo. La controversia riguardava un immobile catastalmente destinato a magazzino, utilizzato stabilmente come sede di imprese operanti nel settore assicurativo, con passaggio dalla destinazione di deposito/magazzino a quella direzionale/ufficio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. In via preliminare ha distinto i due immobili coinvolti nei procedimenti: l'archiviazione richiamata dalla ricorrente riguardava l'unità di via Arnolfo 43, mentre gli atti impugnati riguardavano l'unità di via Arnolfo 45; non vi è stata quindi archiviazione né contraddittorio ripensamento dell'amministrazione rispetto all'immobile controverso. Il giudice ha ritenuto coerente la progressiva riqualificazione dell'illecito, poiché l'istruttoria e le osservazioni della proprietaria avevano condotto il Comune a individuare quale nucleo della violazione il mutamento di destinazione d'uso, anziché le singole opere edilizie. Ha inoltre affermato che, per un immobile situato in zona omogenea A, il mutamento di destinazione d'uso può integrare ristrutturazione edilizia rilevante ai sensi del combinato disposto degli artt. 10, comma 1, lettera c), e 33, comma 4, d.P.R. 380/2001 anche in assenza di incremento volumetrico; il mutamento d'uso tra categorie funzionali autonome può infatti determinare un diverso carico urbanistico. Nel caso concreto, il passaggio da magazzino o deposito a ufficio direzionale comportava il passaggio tra categorie funzionali distinte secondo l'art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014 e produceva un maggiore impatto urbanistico, considerata la stabile presenza di lavoratori e l'afflusso di clienti. Il Comune poteva pertanto imporre sia la sanzione sia il pagamento degli oneri o contributi urbanistici. È stata esclusa anche la rilevanza delle singole opere eventualmente coperte dalla DIA o rientranti nell'edilizia libera, dovendosi valutare l'intervento nel suo complesso. Ritenuta adeguata l'istruttoria e verificato il contraddittorio procedimentale, il TAR ha escluso violazioni di legge, difetto di motivazione, contraddittorietà, sproporzione e lesione dell'affidamento. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001

  eventuali interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità

  La disposizione è applicabile, in combinato disposto con l'art. 10, comma 1, lettera c), al mutamento di destinazione d'uso rilevante realizzato in un immobile ricadente in zona omogenea A.

• art. 10, comma 1, lettera c), d.P.R. 380/2001

  nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso

  Per gli immobili in zona A, il mutamento della destinazione d'uso è rilevante anche senza incremento volumetrico e può rientrare nella ristrutturazione edilizia.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale

  Il mutamento d'uso è urbanisticamente rilevante anche senza opere quando determina il passaggio a una diversa categoria funzionale.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  il mutamento delle destinazioni d'uso da una all'altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d'uso

  La distinzione regionale tra direzionale e di servizio, da un lato, e commerciale all'ingrosso e depositi, dall'altro, rende rilevante il passaggio da magazzino/deposito a ufficio.

• art. 183 l.r. Toscana n. 65/2014

  Costituisce la base normativa regionale per la richiesta dei contributi urbanistici correlati al mutamento di destinazione d'uso.

• art. 202, comma 1, lettera a), l.r. Toscana n. 65/2014

  Mutamenti della destinazione d’uso senza opere edilizie realizzati in assenza o indifformità dalla SCIA

  La disposizione regionale ha costituito la fattispecie inizialmente individuata dal Comune nella progressiva definizione dell'illecito, ma non impediva l'applicazione della disciplina statale della ristrutturazione edilizia in ragione della rilevanza del mutamento d'uso in zona A.

• art. 193 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina richiamata per la comunicazione iniziale di avvio del procedimento sanzionatorio.

• art. 200, comma 1, lettera a), l.r. Toscana n. 65/2014

  Fattispecie sanzionatoria inizialmente contestata e poi superata, a seguito dell'istruttoria, dalla qualificazione del mutamento di destinazione d'uso.

Massime di principio

• Il mutamento stabile di destinazione d'uso da magazzino o deposito a ufficio direzionale costituisce mutamento urbanisticamente rilevante quando determina il passaggio tra categorie funzionali autonome, anche se non è accompagnato da opere edilizie, perché incide sul carico urbanistico e sull'utilizzo dei servizi territoriali.
• Per gli immobili ricadenti in zona omogenea A, il mutamento della destinazione d'uso può integrare ristrutturazione edilizia ai sensi dell'art. 10, comma 1, lettera c), d.P.R. 380/2001 anche in assenza di modifiche della volumetria complessiva; ne consegue l'applicabilità della sanzione prevista dall'art. 33, comma 4, dello stesso decreto quando il mutamento sia realizzato senza il titolo richiesto.
• La distinzione tra magazzino o deposito e ufficio direzionale rileva ai fini urbanistici anche quando l'immobile sia catastalmente classificato in una determinata categoria, poiché la qualificazione urbanistica dipende dalla concreta destinazione funzionale e dall'impatto dell'uso sul territorio.
• Nella repressione degli abusi edilizi l'amministrazione e il giudice devono considerare l'intervento nel suo complesso e non scomporre atomisticamente le singole opere per valutarne separatamente la sanabilità o l'assoggettamento a edilizia libera, quando l'impatto urbanistico deriva dall'insieme delle trasformazioni e dal loro uso complessivo.
• La progressiva precisazione o riqualificazione della fattispecie sanzionatoria nel corso del procedimento non viola di per sé il legittimo affidamento né il principio di coerenza dell'azione amministrativa quando deriva dall'istruttoria e dal contraddittorio procedimentale e lascia invariato il nucleo sostanziale dell'illecito contestato.

Come è indicizzato