Sentenza n. 253/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 20 e 24 del d.lgs. 175/2016, sostenendo che i servizi svolti rientrassero tra i servizi di interesse generale di cui all’art. 4, comma 2, lett. a), e che pertanto non sussistessero i presupposti per la dismissione. Ha inoltre lamentato contraddittorietà e travisamento, poiché il Comune avrebbe dapprima partecipato alla fusione e costituzione della nuova società e successivamente disposto l’alienazione della partecipazione. Con il secondo motivo ha dedotto erroneità e travisamento dei presupposti e ulteriore violazione degli artt. 20 e 24 del d.lgs. 175/2016, sostenendo che la partecipazione riguardasse una società in house pluripartecipata costituita per la gestione del servizio rifiuti, in conformità ai principi di efficienza, economicità e razionalizzazione. Ha contestato anche la violazione dell’interesse pubblico, evidenziando che il Comune, invece di utilizzare la società quale affidataria in house, aveva affidato il servizio a un operatore esterno.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente affermato la propria giurisdizione, ritenendo impugnata un’attività unilaterale e prodromica, di natura pubblicistica, con cui il Comune aveva deliberato di incidere sulle vicende societarie. Gli artt. 20 e 24 del d.lgs. 175/2016 attribuiscono natura provvedimentale ai piani di razionalizzazione e agli atti di ricognizione delle partecipazioni pubbliche, espressione di potere autoritativo sottoposto al sindacato del giudice amministrativo. Nel merito, il ricorso è stato rigettato. Il Collegio ha ricostruito il sistema del T.U.S.P., rilevando che la dismissione può essere disposta non soltanto perché l’attività non rientri tra quelle consentite dall’art. 4, ma anche in ragione della non convenienza e della non sostenibilità economico-finanziaria del modello dell’autoproduzione mediante affidamento in house, rispetto all’esternalizzazione del servizio. La scelta comunale è stata ritenuta adeguatamente motivata, poiché la deliberazione e la relazione tecnica avevano evidenziato sia la non stretta necessità dell’attività per le finalità istituzionali dell’ente sia profili di convenienza economica, sostenibilità finanziaria, efficienza, efficacia ed economicità, considerando anche la possibilità di gestione diretta o esternalizzata. Il giudice ha riconosciuto che la qualificazione del servizio di raccolta dei rifiuti come servizio di interesse generale non impedisce, di per sé, la dismissione della partecipazione: la scelta di mantenere o dismettere la partecipazione e le modalità di gestione del servizio rientrano nella valutazione politico-strategica dell’amministrazione, sindacabile solo nei limiti propri del giudizio amministrativo. La precedente partecipazione comunale alla fusione e costituzione della società non rende contraddittima la successiva dismissione, trattandosi di valutazioni riferite a momenti diversi e sorrette da nuove considerazioni di convenienza e sostenibilità. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 20 d.lgs. 175/2016

  Fermo quanto previsto dall'articolo 24, comma 1, le amministrazioni pubbliche effettuano annualmente, con proprio provvedimento, un'analisi dell'assetto complessivo delle società in cui detengono partecipazioni, dirette o indirette, predisponendo, ove ricorrano i presupposti di cui al comma 2, un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione.

  Impone la ricognizione annuale delle partecipazioni e consente la razionalizzazione, fusione, soppressione o cessione quando ricorrano i presupposti previsti dal comma 2, inclusa la necessità di contenere i costi e di assicurare efficienza ed economicità.

• art. 24 d.lgs. 175/2016

  Disciplina la revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche e, per quelle non meritevoli di mantenimento secondo i parametri normativi, impone l’alienazione o la razionalizzazione; il rinvio all’art. 4 richiede una valutazione della compatibilità della partecipazione con le finalità istituzionali e con la convenienza della modalità di gestione.

• art. 4, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  Le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.

  Subordina il mantenimento della partecipazione sia al vincolo di scopo, cioè alla stretta necessità dell’attività per le finalità istituzionali, sia al vincolo di attività, che consente la partecipazione, nei limiti del primo, per le attività tassativamente indicate, tra cui la produzione di servizi di interesse generale.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 175/2016

  Rileva quale parametro per la valutazione della convenienza economica, della sostenibilità finanziaria e della compatibilità della partecipazione con i principi di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

• art. 2, comma 1, lett. h), d.lgs. 175/2016

  servizi d'interesse generale sono le attività di produzione e fornitura di beni e servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza

  La nozione di servizio di interesse generale è funzionale alla soddisfazione dei bisogni della collettività e comprende gli obblighi di servizio pubblico; la riconducibilità dell’attività a tale categoria non determina automaticamente l’obbligo di mantenere la partecipazione societaria.

• art. 2, comma 1, lett. i), d.lgs. 175/2016

  i servizi di interesse economico generale sono i servizi di interesse generale erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato.

  Definisce i servizi di interesse economico generale come servizi di interesse generale erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo su un mercato.

• art. 3, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Rileva per la qualificazione del Comune quale ente autonomo a fini generali, cui spetta, salva diversa attribuzione legislativa, individuare i bisogni della collettività di riferimento e le modalità per soddisfarli.

• art. 13, comma 1, d.lgs. 267/2000

  Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione e il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale, regionale, secondo le rispettive competenze.

  Conferma la competenza comunale alla scelta delle modalità di organizzazione e gestione dei servizi rivolti alla popolazione, salvo diversa attribuzione legislativa.

Massime di principio

• Le controversie relative alla deliberazione unilaterale con cui un ente pubblico decide di mantenere, razionalizzare o dismettere una partecipazione societaria appartengono alla giurisdizione amministrativa quando l’atto costituisce esercizio di potere pubblicistico e prodromico rispetto alle successive vicende societarie.
• La riconducibilità dell’attività di una società partecipata alla categoria dei servizi di interesse generale non comporta automaticamente il diritto al mantenimento della partecipazione pubblica: l’amministrazione deve comunque verificare il rispetto del vincolo di stretta necessità rispetto alle finalità istituzionali e la convenienza economico-finanziaria della partecipazione e della relativa modalità di gestione.
• La scelta di dismettere una partecipazione pubblica può essere legittimamente fondata sulla non convenienza o sulla non sostenibilità economico-finanziaria dell’autoproduzione mediante affidamento in house, anche quando il servizio continui a essere qualificabile come servizio di interesse generale e possa essere gestito mediante outsourcing.
• La decisione comunale sulle modalità di soddisfazione dei bisogni della collettività, inclusa la scelta tra gestione in house ed esternalizzazione, ha natura politico-strategica e discrezionale; il sindacato giurisdizionale è ammesso nei limiti dell’erroneità dei presupposti, dell’illogicità, della contraddittorietà, del travisamento e dell’inadeguatezza dell’istruttoria o della motivazione.
• La motivazione della dismissione di una partecipazione pubblica è adeguata quando considera non solo la riconducibilità dell’attività alle finalità istituzionali, ma anche la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa, nonché l’alternativa dell’esternalizzazione del servizio.

Come è indicizzato