Sentenza n. 68/2026 - Palermo, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato il provvedimento soprintendizio adottato ai sensi dell’art. 160 d.lgs. n. 42/2004 e l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 33 d.P.R. n. 380/2001, deducendo, nei confronti della Soprintendenza, la violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale e dell’art. 160 d.lgs. n. 42/2004, il difetto dei presupposti, di istruttoria e di motivazione, l’eccesso di potere, l’erronea applicazione delle circolari ministeriali e regionali, il difetto di legittimazione passiva e l’incongruità dei termini assegnati per la demolizione e per la predisposizione del progetto di intervento. Nei confronti del Comune sono stati dedotti l’incongruità del termine di novanta giorni rispetto al termine di centottanta giorni assegnato dalla Soprintendenza, l’insufficiente descrizione delle opere, il difetto di istruttoria e motivazione, l’erronea qualificazione degli interventi come ristrutturazione edilizia anziché manutenzione straordinaria, la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e l’illegittimità della valutazione unitaria degli abusi. Gli interventi contestati consistevano nella chiusura di un vano finestra con apertura di un vano porta, nella diversa distribuzione interna e nella realizzazione di un bagno, oltre ad altre opere nell’area contigua del complesso monumentale. La società sosteneva inoltre che il vincolo culturale non gravasse sull’immobile di sua proprietà o, comunque, non fosse ancora definitivamente accertato.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo in parte. Il TAR ha annullato il provvedimento della Soprintendenza n. 0026224 del 24 dicembre 2024, ritenendo fondata la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio del procedimento. L’art. 160, comma 2, d.lgs. n. 42/2004, interpretato anche alla luce della circolare ministeriale n. 30/2018, impone tale adempimento per l’ingiunzione soprintendizia di reintegrazione, poiché essa presuppone un’istruttoria finalizzata alla predisposizione di un progetto di demolizione coerente con la consistenza originaria del bene e consente all’interessato di rappresentare la situazione dei luoghi e formulare controdeduzioni. Il TAR ha distinto tale potere dall’ordinanza comunale di demolizione edilizia, avente natura vincolata e sanzionatoria. Le ulteriori censure contro il provvedimento soprintendizio sono state assorbite. Sono state invece respinte tutte le censure contro l’ordinanza comunale. Il termine assegnato per la demolizione è stato ritenuto congruo e le eventuali difficoltà esecutive possono essere fatte valere nella fase di esecuzione. La descrizione delle opere è stata giudicata sufficiente, poiché l’ordinanza indicava le caratteristiche degli interventi e la loro localizzazione catastale. In assenza di titolo edilizio, l’Amministrazione poteva legittimamente ordinare la demolizione, spettando al privato dimostrare la legittimità delle opere. È stata ritenuta corretta anche la valutazione unitaria degli interventi, essendo necessario considerare l’abuso nel suo complesso e non atomisticamente. La qualificazione come ristrutturazione edilizia è stata ritenuta corretta, in ragione delle modifiche ai prospetti di un immobile sottoposto a tutela culturale interinale durante la verifica dell’interesse culturale. La demolizione è stata infine giudicata proporzionata, poiché riguardava soltanto le opere abusive e non le parti legittimamente realizzate. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 160 d.lgs. n. 42/2004

  Se per effetto della violazione degli obblighi di protezione e conservazione stabiliti dalle disposizioni del Capo III del Titolo I della Parte seconda il bene culturale subisce un danno, il Ministero ordina al responsabile l’esecuzione a sue spese delle opere necessarie alla reintegrazione.

  L’ingiunzione soprintendizia di reintegrazione, quando comporta opere di rilievo urbanistico-edilizio, deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento e da un’istruttoria partecipata.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’ordinanza di demolizione edilizia relativa ad opere abusive in zona vincolata costituisce una misura sanzionatoria adottata nell’ambito di un procedimento vincolato e tipizzato.

• art. 33 d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti senza titolo nelle ipotesi previste dall’art. 10, comma 1, sono soggetti alla riduzione in pristino; il termine assegnato deve essere congruo, ma l’atto resta vincolato nei contenuti.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001

  Costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: … gli interventi di ristrutturazione edilizia che … comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti degli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio.

  La modifica dei prospetti di un immobile sottoposto a tutela culturale rientra tra gli interventi di ristrutturazione edilizia subordinati a permesso di costruire.

• art. 10, comma 1, d.lgs. n. 42/2004

  Sono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle Regioni, agli altri Enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro Ente ed Istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli Enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.

  La disposizione individua i beni culturali appartenenti a soggetti pubblici o a persone giuridiche private senza fine di lucro rilevanti ai fini della tutela.

• art. 12, comma 1, d.lgs. n. 42/2004

  Nelle more della verifica dell’interesse culturale, i beni appartenenti alle categorie indicate dall’art. 10, comma 1, restano sottoposti alla disciplina di tutela dei beni culturali; il regime interinale può applicarsi anche dopo la privatizzazione dell’ente originariamente pubblico.

• art. 5 legge regionale Sicilia n. 16/2016

  Recepisce nella Regione Siciliana la disciplina del d.P.R. n. 380/2001 rilevante per la qualificazione e la repressione degli interventi edilizi abusivi.

Massime di principio

• L’ingiunzione soprintendizia di reintegrazione prevista dall’art. 160 d.lgs. n. 42/2004 non è assimilabile, ai fini della partecipazione procedimentale, alla ordinaria ordinanza comunale di demolizione edilizia: poiché presuppone un’istruttoria volta a individuare le opere necessarie a riportare il bene alla sua consistenza originaria, l’Amministrazione deve comunicare l’avvio del procedimento e consentire all’interessato di partecipare e controdedurre.
• L’ordinanza comunale di demolizione di opere abusive è un atto vincolato quanto all’an e ai contenuti essenziali; le eventuali difficoltà concrete di esecuzione non ne determinano l’illegittimità, ma possono essere dedotte nella fase esecutiva.
• Un’ordinanza di demolizione è sufficientemente motivata quando descrive le opere abusive sotto il profilo morfologico e costruttivo, ne indica la localizzazione e individua le violazioni edilizie accertate; non è necessario esplicitare ulteriori criteri quando l’abusività deriva dall’assenza del titolo edilizio.
• In materia di repressione degli abusi edilizi, l’Amministrazione deve valutare tendenzialmente l’intervento nel suo complesso, evitando la scomposizione artificiosa delle opere in singoli episodi finalizzata a eludere la corretta qualificazione dell’intervento o i limiti della sanatoria.
• Durante la verifica dell’interesse culturale, il bene rientrante nelle categorie dell’art. 10, comma 1, d.lgs. n. 42/2004 resta soggetto al regime di tutela previsto dall’art. 12; tale tutela interinale può operare anche quando il bene sia stato trasferito a una società privata nel corso della privatizzazione dell’ente originariamente pubblico.

Come è indicizzato