Sentenza n. 1448/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, vincitori del concorso per titoli bandito nel 2017 per sei autorizzazioni al servizio di noleggio con conducente, hanno impugnato il silenzio serbato dal Comune sulla diffida volta a ottenere il rilascio delle autorizzazioni, definitivamente assegnate nel 2018. Nel corso del giudizio il Comune ha adottato una deliberazione di Giunta e una determinazione dirigenziale di revoca del bando, motivandole con il lungo tempo trascorso, il mutamento del quadro normativo, socioeconomico e territoriale, la necessità di adeguare gli strumenti regolamentari, la presenza di autorizzazioni NCC già attive e l'esigenza di un nuovo studio del fabbisogno. I ricorrenti hanno impugnato tali atti con motivi aggiunti, deducendo violazione dell'art. 21-quinquies l. n. 241/1990 e dell'art. 97 Cost., insussistenza dei presupposti della revoca, assenza di concreti sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di un imprevedibile mutamento della situazione di fatto, violazione del legittimo affidamento e dei diritti acquisiti, erroneo richiamo alla disciplina del d.l. n. 135/2018, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, sproporzione e violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e ragionevolezza. In particolare, hanno sostenuto che il mero decorso del tempo e generiche esigenze programmatiche non potessero giustificare la revoca di una procedura concorsuale già conclusa con l'assegnazione delle autorizzazioni.

La decisione

Il ricorso introduttivo contro il silenzio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché durante il giudizio l'amministrazione ha adottato un provvedimento espresso di segno negativo, autonomamente impugnato con motivi aggiunti. I motivi aggiunti sono stati accolti. Il TAR ha applicato l'art. 21-quinquies l. n. 241/1990, rilevando che la revoca può fondarsi su sopravvenuti motivi di pubblico interesse, su un mutamento imprevedibile della situazione di fatto oppure, nei limiti consentiti dalla legge, su una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, la nuova valutazione dell'interesse originario non è sufficiente, essendo necessarie una sopravvenienza di pubblico interesse o un mutamento imprevedibile della situazione di fatto. Il giudice ha riconosciuto che i ricorrenti, in quanto vincitori della procedura e destinatari della comunicazione di assegnazione, avevano già acquisito il titolo autorizzatorio, salve le verifiche sul possesso dei requisiti, e vantavano almeno un affidamento qualificato. Ne derivava l'obbligo dell'amministrazione di fornire una motivazione particolarmente rigorosa e di comparare puntualmente l'interesse pubblico alla revoca con gli interessi privati coinvolti, anche considerando il tempo trascorso. Sebbene il mutamento del contesto socioeconomico, demografico e turistico potesse astrattamente costituire una sopravvenienza di pubblico interesse, nel caso concreto esso era stato affermato in modo apodittico, sulla base del solo decorso del tempo, senza un'adeguata istruttoria sul fabbisogno effettivo del servizio. Lo studio conoscitivo era stato avviato soltanto dopo l'adozione della revoca e non poteva quindi sostituire l'istruttoria necessaria a monte. Le motivazioni addotte non integravano pertanto i presupposti della revoca e non giustificavano la decisione. Il TAR ha accolto i motivi aggiunti e ha compensato integralmente le spese per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La sopravvenienza di un provvedimento espresso durante il giudizio sul silenzio, autonomamente impugnato, determina l'improcedibilità del ricorso avverso il silenzio e consente la prosecuzione della controversia sul nuovo atto secondo il rito ordinario.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato quale base normativa per la conversione del rito da camerale a ordinario conseguente all'impugnazione del provvedimento espresso sopravvenuto.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. La revoca determina la inidoneità del provvedimento revocato a produrre ulteriori effetti.

  La revoca richiede una delle condizioni previste dalla norma. Per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici non è sufficiente una mera nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; occorrono sopravvenuti motivi di pubblico interesse o un mutamento imprevedibile della situazione di fatto. L'esercizio del potere impone inoltre una concreta comparazione tra interessi pubblici e privati e una motivazione puntuale, particolarmente rigorosa quando si sia formato un affidamento qualificato.

• art. 97 Cost.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità, che impongono un'azione amministrativa coerente, istruita e non sproporzionata.

• art. 10-bis, comma 6, d.l. n. 135/2018

  a decorrere dalla data in vigore del presente Decreto e fino alla piena operatività dell’archivio informatico pubblico nazionale delle imprese di cui al comma 3, non è consentito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’espletamento del servizio di noleggio con conducente con autovettura, motocarrozzetta e natante

  La disciplina di sospensione del rilascio delle autorizzazioni NCC, dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale, non costituisce il fondamento attuale della revoca e non può giustificare il mancato rilascio di titoli già assegnati prima della sua entrata in vigore.

• art. 1, comma 6, d.l. n. 143/2018

  a decorrere dalla data in vigore del presente Decreto e fino alla piena operatività dell’archivio informatico pubblico nazionale delle imprese di cui al comma 3, non è consentito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’espletamento del servizio di noleggio con conducente con autovettura, motocarrozzetta e natante

  La disposizione è indicata quale originaria collocazione della misura di sospensione del rilascio delle autorizzazioni NCC, successivamente trasfusa nell'art. 10-bis, comma 6, d.l. n. 135/2018.

• legge regionale Campania n. 10/2024

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'amministrazione l'ha richiamata per sostenere la necessità di adeguare gli strumenti regolamentari e predisporre studi di fabbisogno; il TAR ha ritenuto che tale sopravvenienza, da sola e senza istruttoria concreta, non dimostrasse la necessità della revoca.

• sentenza Corte costituzionale n. 137/2024

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 10-bis, comma 6, d.l. n. 135/2018, facendo venir meno il blocco normativo del rilascio di nuove autorizzazioni NCC.

Massime di principio

• La sopravvenienza, nel corso del giudizio avverso il silenzio, di un provvedimento espresso di segno negativo, autonomamente impugnato, determina l'improcedibilità dell'azione contro il silenzio per sopravvenuta carenza di interesse; la controversia prosegue sull'atto espresso secondo il rito convertito ove necessario.
• La revoca di un provvedimento amministrativo ad efficacia durevole richiede la concreta sussistenza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse, di un mutamento imprevedibile della situazione di fatto oppure, nei casi consentiti, di una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario.
• Per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, la mera nuova valutazione dell'interesse pubblico originario non legittima la revoca: sono necessari sopravvenuti motivi di pubblico interesse oppure un mutamento imprevedibile della situazione di fatto.
• Quando il destinatario di un provvedimento di assegnazione abbia maturato un affidamento qualificato, l'amministrazione deve motivare in modo particolarmente rigoroso la revoca e comparare specificamente l'interesse pubblico alla rimozione con gli interessi privati coinvolti, considerando anche il tempo trascorso.
• Il mutamento del contesto socioeconomico, demografico o territoriale non può essere affermato in modo meramente apodittico né desunto dal solo decorso del tempo: la revoca deve essere preceduta da un'adeguata istruttoria, inclusa la ricognizione concreta del fabbisogno, e un'indagine avviata dopo l'adozione della revoca non può sostituire l'istruttoria necessaria a monte.

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