Sentenza n. 352/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall'impossibilità di avviare la produzione e dalla perdita degli investimenti effettuati, imputando al Comune l'inadempimento degli obblighi assunti con l'accordo di programma, la convenzione preliminare del 31 luglio 2000 e il contratto definitivo di cessione del 23 maggio 2001. In appello ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 1218, 1359 e 1456 c.c., sostenendo che l'inerzia comunale, l'interclusione del lotto, il mancato rilascio del titolo edilizio e la mancata richiesta degli oneri concessori avrebbero impedito l'esecuzione del progetto e reso non imputabile l'inadempimento dell'impresa. Ha inoltre invocato i canoni di buona fede e correttezza e contestato la possibilità di cumulare penale e risarcimento. Con il secondo motivo ha sostenuto che la responsabilità del Comune fosse contrattuale, con conseguente irrilevanza della prova della colpa, e ha ribadito che le lungaggini amministrative avrebbero determinato la perdita dei finanziamenti necessari alla realizzazione dell'intervento. Le argomentazioni relative alla domanda originariamente proposta dal Comune nel giudizio civile sono state ritenute irrilevanti, poiché tale domanda non era stata riassunta davanti al TAR e l'oggetto del giudizio era limitato alla domanda riconvenzionale risarcitoria dell'impresa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. I due motivi sono stati esaminati congiuntamente. Il Collegio ha ritenuto incontroverso che l'impresa non avesse iniziato i lavori nei termini convenuti, non avesse ultimato le opere e non avesse avviato la produzione, in violazione degli obblighi previsti dall'accordo di programma e dagli artt. 4 e 5 della convenzione. Non è stata invece provata alcuna condotta inadempiente del Comune: l'amministrazione aveva riscontrato tempestivamente l'istanza edilizia con pareri favorevoli, aveva aggiornato gli oneri di urbanizzazione e il costo di costruzione, rilasciato il certificato di destinazione urbanistica e successivamente diffidato l'impresa ad adempiere, comunicando anche l'intenzione di avvalersi della clausola risolutiva espressa. L'impresa, dopo l'istanza iniziale, era rimasta inerte e non aveva provveduto, tra l'altro, al pagamento degli oneri concessori. Le generiche deduzioni sull'interclusione del lotto e sulle lungaggini amministrative non sono state ritenute sufficienti a dimostrare l'inadempimento comunale né a giustificare l'inerzia dell'impresa. Secondo il giudice, a fronte delle specifiche allegazioni relative al mancato adempimento dell'impresa, spettava a quest'ultima fornire la prova del proprio adempimento, secondo i principi sull'onere della prova nelle obbligazioni contrattuali. L'assenza di tale prova ha integrato l'inadempimento della società ed escluso sia la responsabilità contrattuale sia quella extracontrattuale del Comune. Le spese del grado, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori, sono state poste a carico dell'appellante.

Norme richiamate

• art. 1218 c.c.

  La responsabilità contrattuale del Comune non può essere affermata in assenza della prova di un suo specifico inadempimento; la società, a fronte delle allegazioni relative al proprio mancato adempimento, non ha dimostrato di aver eseguito le obbligazioni a suo carico.

• art. 1353 c.c.

  La clausola condizionale richiamata nella convenzione non è stata esaminata ai fini della domanda comunale, estranea al giudizio riassunto davanti al TAR e devoluto al Consiglio di Stato.

• art. 1456 c.c.

  Il richiamo alla clausola risolutiva espressa è stato ritenuto irrilevante rispetto alla domanda risarcitoria dell'impresa, poiché la domanda del Comune volta a farla valere non era stata riassunta davanti al giudice amministrativo.

• art. 4 della convenzione preliminare

  L’impresa si obbliga di presentare, entro 15 giorni dalla data dell’atto definitivo di trasferimento, il progetto esecutivo dell’opera da realizzare al Comune il quale dovrà provvedere ad esaminarlo ed approvarlo nei 30 giorni successivi alla data di presentazione.

  La convenzione poneva a carico dell'impresa specifici obblighi progettuali e disciplinava il procedimento per l'esame del progetto e il pagamento degli oneri concessori.

• art. 5 della convenzione preliminare

  L’impresa dovrà iniziare i lavori di costruzione dell’unità produttiva entro 180 giorni dalla data di rilascio della concessione edilizia e dovrà ultimarli ... entro il termine di 900 giorni dalla data di rilascio della concessione edilizia. Inoltre entro 180 giorni dalla data di ultimazione dei lavori si dovrà dare inizio alla produzione.

  Il mancato inizio dei lavori, la mancata ultimazione delle opere e il mancato avvio della produzione hanno costituito inadempimento delle obbligazioni assunte dall'impresa.

• art. 6 della convenzione preliminare

  I detti termini sono perentori ed il loro mancato rispetto configura, a carico di ciascuna parte, inadempimento contrattuale.

  I termini previsti dalla convenzione erano qualificati come perentori e il loro mancato rispetto era configurato contrattualmente come inadempimento.

• Cass., Sez. Un., 30 ottobre 2001, n. 13533

  A fronte di allegazioni specifiche sull'inadempimento dell'impresa, spettava alla società provare il proprio adempimento; le generiche contestazioni non erano sufficienti.

Massime di principio

• Nella domanda risarcitoria fondata sull'inadempimento di una convenzione con la pubblica amministrazione, il ricorrente deve indicare e provare una specifica condotta inadempiente dell'amministrazione, non essendo sufficienti contestazioni generiche sull'inerzia o sulle lungaggini amministrative.
• Quando l'amministrazione dimostra di avere tempestivamente esaminato l'istanza dell'impresa, espresso pareri favorevoli, aggiornato gli oneri dovuti, rilasciato la documentazione urbanistica richiesta e successivamente diffidato all'adempimento, non è configurabile un suo inadempimento contrattuale in assenza di ulteriori elementi specifici contrari.
• L'impresa che abbia assunto obblighi contrattuali di presentazione progettuale, pagamento degli oneri, realizzazione delle opere e avvio della produzione deve dimostrare il proprio adempimento o provare che l'inadempimento sia dipeso da una causa imputabile all'amministrazione; la mera deduzione di impedimenti generici non giustifica l'inerzia.
• La mancata prova dell'adempimento delle obbligazioni poste a carico dell'impresa può integrare l'inadempimento della stessa ed escludere, per difetto di una condotta imputabile all'amministrazione, sia la responsabilità contrattuale sia quella extracontrattuale dell'ente.
• Nel giudizio riassunto a seguito di una pronuncia declinatoria della giurisdizione, il giudice può esaminare soltanto le domande effettivamente riassunte; le argomentazioni relative a una domanda non riassunta sono irrilevanti e non possono ampliare l'oggetto del giudizio.

Come è indicizzato