Sentenza n. 1938/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata nella graduatoria provvisoria con un ribasso del 53,15% e costi della manodopera dichiarati pari a circa 5,293 milioni di euro, ha impugnato l'esclusione disposta all'esito della verifica di anomalia, nonché le conseguenti aggiudicazioni. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023 ed eccesso di potere per illogicità manifesta, per avere la stazione appaltante rapportato i costi della manodopera al valore massimo dell'accordo quadro, pari a 16 milioni di euro, anziché all'importo dell'offerta, pari a circa 7,709 milioni di euro; violazione dell'art. 110, comma 3, lett. a), del d.lgs. 36/2023 e mancata valutazione sostanziale delle giustificazioni, con particolare riguardo all'organizzazione e all'efficienza aziendale; violazione del contraddittorio e dell'art. 3 della l. 241/1990, per non avere considerato le spiegazioni rese dall'operatore, anche in sede di audizione; difetto di motivazione, poiché il giudizio negativo si sarebbe fondato esclusivamente sull'erroneo criterio di calcolo dell'incidenza della manodopera. L'ATER ha eccepito l'improcedibilità per la mancata adozione dell'aggiudicazione definitiva e l'inammissibilità per la mancata impugnazione di atti endoprocedimentali, sostenendo inoltre che, negli accordi quadro, il ribasso avrebbe consentito un incremento delle prestazioni entro il valore massimo posto a base di gara. I controinteressati hanno dedotto, tra l'altro, l'ampia discrezionalità tecnica della stazione appaltante e, quanto a uno di essi, l'inammissibilità di un motivo per mancata contestazione di un'autonoma ragione dell'esclusione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. L'esclusione dalla gara è immediatamente lesiva e può essere impugnata senza attendere l'aggiudicazione, poiché preclude attualmente la possibilità di conseguire il bene della vita. Non era necessaria l'impugnazione del verbale della seduta riservata del 4 dicembre 2025, non prodotto in giudizio e non espressamente richiamato nel provvedimento di esclusione; pertanto non ricorreva neppure un'ipotesi di motivazione per relationem. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il ribasso dei costi della manodopera non determina automaticamente l'esclusione, ma impone la verifica di anomalia, nell'ambito della quale l'operatore deve dimostrare l'efficienza della propria organizzazione e il rispetto dei minimi salariali. Sebbene il giudizio di anomalia appartenga alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante e sia sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, irrazionalità, travisamento o carenza istruttoria, l'esclusione richiede una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni presentate. Nel caso concreto, la commissione si era limitata ad affermare apoditticamente che la riduzione dei costi non fosse giustificata da maggiore efficienza, senza confrontarsi con le dettagliate giustificazioni e con la documentazione prodotta. Inoltre, il mero rapporto percentuale tra costo della manodopera e valore complessivo dell'accordo quadro o dell'offerta non spiegava l'inaffidabilità dell'offerta; avrebbe dovuto essere valutato, all'esito di un'adeguata istruttoria, lo scostamento tra il costo indicato dall'offerente e quello stimato dalla stazione appaltante. Anche il richiamo a una presunta perdita economica non indicava le ragioni concrete dell'antieconomicità. Il TAR ha quindi annullato il provvedimento impugnato, lasciando salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione mediante riedizione della verifica di anomalia. Non è stato disposto il subentro, né pronunciata la dichiarazione di inefficacia dei contratti. L'ATER e i controinteressati sono stati condannati, in solido, alla rifusione delle spese di lite, liquidate in 2.500 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Disciplina della procedura aperta nella quale è stata indetta la gara.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Il ribasso sui costi della manodopera non comporta automaticamente l'esclusione; l'operatore deve dimostrare, nella verifica di anomalia, che lo scostamento deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, nel rispetto dei minimi salariali.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Concorre, insieme alle altre disposizioni richiamate dal giudice, a fondare la regola della ribassabilità temperata dei costi della manodopera e della sottoposizione dell'offerta alla verifica di anomalia.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La congruità dei costi della manodopera e dell'offerta deve essere valutata nell'ambito del procedimento di verifica dell'anomalia.

• art. 110, comma 3, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Impone la valutazione sostanziale delle giustificazioni dell'operatore, comprese quelle relative all'organizzazione e all'efficienza aziendale.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione deve confrontarsi con le giustificazioni rilevanti; la motivazione per relationem richiede il richiamo espresso dell'atto e la sua disponibilità all'interessato.

• art. 120 c.p.a.

  La controversia è stata trattata secondo il rito speciale relativo alle procedure di affidamento di contratti pubblici; l'esclusione è stata ritenuta immediatamente impugnabile.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Richiamati nella domanda della ricorrente per ottenere, in caso di stipulazione, la dichiarazione di inefficacia dei contratti e il subentro; il giudice non ha disposto tali misure.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• L'esclusione da una procedura di affidamento è immediatamente lesiva e deve essere impugnata dal destinatario senza attendere l'aggiudicazione, poiché preclude attualmente la possibilità di conseguire il bene della vita.
• Il ribasso dei costi della manodopera non determina automaticamente l'esclusione dell'offerente, ma comporta l'assoggettamento dell'offerta alla verifica di anomalia; in tale sede l'operatore deve dimostrare che lo scostamento deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e che sono rispettati i minimi salariali.
• Il giudizio di anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica e il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante, ma deve verificare la logicità, ragionevolezza, non arbitrarietà e adeguatezza dell'istruttoria.
• Quando la verifica di anomalia si conclude con l'esclusione, la stazione appaltante deve fornire una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni dell'operatore; è illegittima una motivazione meramente apodittica che non si confronti con la documentazione e le spiegazioni presentate.
• Il mero rapporto percentuale tra i costi della manodopera e il valore complessivo dell'accordo quadro o dell'offerta non dimostra, da solo, l'inaffidabilità dell'offerta. La stazione appaltante deve valutare, con adeguata istruttoria, lo scostamento tra il costo della manodopera indicato dall'offerente e quello stimato dalla stessa stazione appaltante, nonché le concrete ragioni dell'eventuale antieconomicità.

Come è indicizzato