Sentenza n. 561/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato una SCIA per eseguire la demolizione di un garage abusivo già colpito da ordinanza di demolizione del 2020. Il Comune ne aveva comunicato l’inefficacia, ritenendo che il ricorrente avesse perso la legittimazione a intervenire sul bene perché, decorso inutilmente il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine demolitorio, il manufatto e l’area di sedime erano stati acquisiti ipso iure al patrimonio comunale. Il ricorso principale deduceva violazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, dell’art. 14 della l. 689/1981, degli artt. 832 e seguenti c.c., dell’art. 3 della l. 241/1990 e dell’art. 97 Cost., nonché difetto di istruttoria e motivazione, carenza dei presupposti, travisamento, contraddittorietà, irragionevolezza, sproporzione e violazione del giusto procedimento. In particolare, il ricorrente sosteneva che l’acquisizione non fosse automatica e richiedesse un previo atto di accertamento dell’inottemperanza. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo provvedimento comunale che accertava l’inottemperanza, disponeva l’acquisizione gratuita del garage e dell’area di sedime e irrogava la sanzione pecuniaria di 20.000 euro ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001. Ha contestato nuovamente l’effetto acquisitivo, sostenuto la natura pertinenziale del garage e quindi l’inapplicabilità della disciplina invocata dal Comune, dedotto vizi di istruttoria e motivazione e censurato la sanzione sia nell’an sia nel quantum, chiedendo comunque l’applicazione del pagamento in misura ridotta previsto dall’art. 16 della l. 689/1981.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse: secondo il Collegio, il decorso infruttuoso del termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380/2001 determina automaticamente, ex lege, il trasferimento della proprietà del manufatto abusivo e dell’area di sedime al Comune. L’atto successivo di accertamento dell’inottemperanza ha natura meramente dichiarativa e ricognitiva, funzionale alla trascrizione dell’acquisizione già verificatasi, e non costituisce il presupposto costitutivo dell’effetto traslativo. Poiché l’ordinanza di demolizione del 2020 era rimasta inottemperata per oltre novanta giorni, nel 2025 il ricorrente non era più proprietario né legittimato a presentare la SCIA per la demolizione o il ripristino dell’opera. Il Collegio ha richiamato l’Adunanza plenaria n. 16/2023 e il successivo orientamento maggioritario del Consiglio di Stato, precisando che, una volta decorso il termine, il privato non può più demolire, modificare o sanare autonomamente l’abuso, salvo le specifiche ipotesi normative di proroga non pertinenti al caso. I motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte inammissibili perché rivolti contro un atto ricognitivo e perché non deducevano specifici vizi propri dell’atto acquisitivo; le contestazioni sull’abusività dell’opera, sulla necessità del permesso di costruire e sulla legittimità dell’ordinanza demolitoria non potevano essere riproposte contro l’atto di acquisizione, essendo questioni già definite con precedenti sentenze sfavorevoli. Il TAR ha inoltre escluso che il garage potesse essere considerato una mera pertinenza urbanistica: la nozione edilizia è più ristretta di quella civilistica e non comprende opere dotate di autonomia strutturale e funzionale, idonee a modificare sagoma e prospetto e tali da determinare un autonomo carico urbanistico. Quanto alla sanzione pecuniaria di 20.000 euro, il relativo motivo è stato respinto. La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 è stata qualificata come misura ripristinatoria dell’ordine urbanistico violato, sebbene per equivalente, ed è soggetta alla disciplina speciale edilizia; non trova quindi applicazione l’art. 16 della l. 689/1981 sul pagamento in misura ridotta. Inoltre, tale disposizione presuppone una sanzione compresa tra un minimo e un massimo, mentre quella applicata nel caso esaminato era stabilita in misura fissa. Il Comune non si è costituito e il TAR ha disposto la compensazione sostanziale delle spese mediante la formula nulla per le spese.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il dirigente […] ingiunge al proprietario e al responsabile

  Il decorso inutilmente del termine di novanta giorni assegnato per ottemperare all’ordine di demolizione produce ipso iure l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del bene abusivo e dell’area di sedime nei limiti indicati dalla norma. L’accertamento successivo dell’inottemperanza ha natura dichiarativa e ricognitiva.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  È la disposizione posta a fondamento dell’effetto acquisitivo automatico conseguente alla mancata demolizione entro il termine di legge.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria applicata per l’inottemperanza all’ordine di demolizione; nel caso esaminato la sanzione è stata ritenuta disciplinata dalla normativa edilizia speciale e non assoggettata al pagamento in misura ridotta.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative

  L’accertamento di conformità può essere richiesto entro i limiti temporali indicati dalla norma; per l’abuso soggetto all’art. 31, il termine rilevante coincide con quello entro cui può essere evitata l’acquisizione mediante ottemperanza.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  Il garage, in quanto corpo autonomo idoneo a modificare sagoma e prospetto dell’edificio, richiedeva il permesso di costruire.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Disciplina le ipotesi di ristrutturazione edilizia eseguita senza titolo o in difformità essenziale, nelle quali può operare la fiscalizzazione dell’abuso; la disposizione non era applicabile all’opera esaminata.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Riguarda i poteri comunali di vigilanza e repressione dell’attività edilizia abusiva; il TAR ha distinto la fase di demolizione da quella successiva di acquisizione.

• art. 16 l. 689/1981

  Non è applicabile alla sanzione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, poiché quest’ultima è regolata da una disciplina edilizia speciale ed è stabilita in misura fissa.

• art. 12 l. 689/1981

  Le disposizioni di questo Capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito…

  La clausola di applicabilità consente di escludere l’applicazione delle disposizioni generali della l. 689/1981 quando la normativa speciale edilizia stabilisce una diversa disciplina.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti in camera di consiglio.

Massime di principio

• La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, del d.P.R. 380/2001 determina automaticamente, ex lege, il trasferimento della proprietà del manufatto abusivo e dell’area di sedime al Comune; l’effetto traslativo non dipende dall’adozione del successivo atto di accertamento.
• L’atto comunale di accertamento dell’inottemperanza e di acquisizione gratuita ha natura dichiarativa e ricognitiva: serve a documentare e trascrivere un’acquisizione già verificatasi, salvo che debba per la prima volta individuare un’area ulteriore rispetto a quella già specificamente indicata nell’ordine demolitorio.
• Dopo il decorso del termine per ottemperare all’ordine di demolizione, il precedente proprietario perde la legittimazione a chiedere la demolizione, la modifica o la sanatoria dell’opera abusiva, non potendo l’inerzia dell’amministrazione nell’adottare l’atto ricognitivo rimetterlo in termini.
• L’acquisizione gratuita conseguente all’inottemperanza è un atto vincolato e privo di discrezionalità, adeguatamente sorretto dall’accertamento dell’inottemperanza e del decorso del termine legale; le questioni relative all’abusività dell’opera o alla legittimità dell’originaria ordinanza di demolizione non possono essere riproposte contro il successivo atto acquisitivo se già definite o non riguardano vizi propri di quest’ultimo.
• La pertinenza urbanistica è nozione più restrittiva di quella civilistica e non comprende opere dotate di autonomia strutturale e funzionale, idonee a modificare sagoma o prospetto dell’edificio e a determinare un autonomo carico urbanistico; tali opere richiedono il previo permesso di costruire.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 è soggetta alla disciplina speciale edilizia e non al pagamento in misura ridotta di cui all’art. 16 della l. 689/1981, anche perché quest’ultima disposizione presuppone una sanzione determinata tra un minimo e un massimo, mentre la sanzione edilizia considerata è stabilita in misura fissa.

Come è indicizzato