Sentenza n. 988/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare da decenni di una rivendita speciale situata nella stazione ferroviaria di Genova Brignole, aveva comunicato la rinuncia alla gestione dopo avere perso la disponibilità dei locali a seguito di sfratto e aveva chiesto di poter vendere le rimanenze di magazzino. L'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva disposto la revoca immediata della rivendita e l'incameramento integrale delle cauzioni, ritenendo che la perdita della disponibilità dei locali non costituisse valido motivo di rinuncia, ma integrasse un'irregolarità della gestione. La ricorrente ha dedotto: violazione dei principi di legalità, buon andamento e proporzionalità, violazione del giusto procedimento, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e manifesta illogicità, sostenendo che la perdita dei locali derivasse da impossibilità sopravvenuta non imputabile e che l'Amministrazione non avesse accertato la colpa; violazione della disciplina di settore e degli atti concessori e contrattuali, per l'assenza di specifici inadempimenti e per l'incameramento automatico e integrale delle cauzioni, non collegato a un danno concreto; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio e omessa audizione; illegittimità della richiesta del fideiussore di pagamento della cauzione relativa alla ricevitoria Lotto, quale atto consequenziale privo di titolo e autonoma motivazione.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha qualificato le rivendite speciali come attività necessariamente collegate alla disponibilità del locale presso strutture determinate e ha ritenuto che tale disponibilità costituisca un presupposto essenziale della concessione. La sua perdita determina una modificazione della situazione di fatto incompatibile con la prosecuzione funzionale del rapporto e può giustificare la revoca della licenza ai sensi dei principi generali sull'autotutela. Il Collegio ha inoltre accertato, sulla base della pronuncia definitiva richiamata dall'Amministrazione, che il contratto di locazione era stato risolto per grave inadempimento della conduttrice, consistente in una morosità ingente, e non per impossibilità oggettiva sopravvenuta o per fatto del locatore. Tale inadempimento, riguardando il rapporto locativo funzionalmente connesso alla concessione, aveva frustrato improvvisamente le esigenze di pubblico servizio alla base della rivendita speciale e legittimava anche l'incameramento delle cauzioni prestate a garanzia del corretto adempimento degli obblighi contrattuali. Il TAR ha riconosciuto che, trattandosi di provvedimento di secondo grado, avrebbe dovuto essere comunicato l'avvio del procedimento ai sensi dell'art. 7 l. 241/1990. Tuttavia, ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, ritenendo dimostrato dall'Amministrazione che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Le spese sono state integralmente compensate in ragione dell'omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Norme richiamate

• artt. 19 e 22 l. 1293/1957

  Le rivendite speciali costituiscono una categoria limitata di rivendite istituita presso strutture determinate per soddisfare esigenze particolari di pubblico servizio.

• art. 34 l. 1293/1957

  Disciplina le cause di disdetta, revoca e rinuncia della gestione; la perdita della disponibilità dei locali, pur non essendo espressamente prevista tra le cause tassative, può assumere rilievo quale modificazione decisiva della situazione di fatto incompatibile con la prosecuzione della gestione.

• art. 53 d.P.R. 1074/1958

  mediante licenza revocabile in ogni tempo

  La gestione della rivendita speciale deve essere affidata alla persona che abbia la disponibilità del locale ove essa deve necessariamente funzionare; ciò evidenzia il collegamento funzionale imprescindibile tra disponibilità del locale e concessione.

• art. 4 d.m. 21 febbraio 2013, n. 38

  Individua le caratteristiche delle rivendite speciali, collocate presso strutture determinate e prive di ingressi autonomi e diretti sulla pubblica via.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  I principi generali sulla revoca consentono di giustificare la revoca della licenza quando una modificazione della situazione di fatto incida sulla possibilità di perseguire l'interesse pubblico funzionale alla concessione.

• art. 7 l. 241/1990

  La revoca della rivendita, quale provvedimento di secondo grado, doveva essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio non comporta l'annullamento quando l'Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Massime di principio

• La disponibilità del locale presso cui una rivendita speciale deve necessariamente funzionare costituisce un presupposto essenziale e funzionalmente collegato alla concessione; la sua perdita determina una modificazione della situazione di fatto incompatibile con la prosecuzione della gestione e può giustificare la revoca della licenza.
• La perdita della disponibilità dei locali non esclude la revoca né l'incameramento delle cauzioni quando risulti che essa sia conseguenza di un grave inadempimento del concessionario nel rapporto locativo funzionalmente connesso alla concessione.
• Le cauzioni prestate a garanzia degli obblighi contrattuali di gestione possono essere incamerate quando l'inadempimento del concessionario abbia frustrato le esigenze di pubblico servizio sottese alla concessione, anche se l'Amministrazione non contesta ulteriori specifiche irregolarità nella gestione della rivendita.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca, pur integrando una violazione procedimentale, non determina l'annullamento del provvedimento se l'Amministrazione dimostra che, alla luce delle circostanze accertate, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato