Sentenza n. 1555/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il RTI secondo classificato ha impugnato l'aggiudicazione dell'appalto, del valore a base di gara di 10.913.949 euro e della durata di 36 mesi, chiedendo in via principale l'esclusione dell'aggiudicataria per omessa produzione del progetto di riassorbimento del personale e mancata indicazione delle relative modalità, in violazione degli artt. 57 e 102 d.lgs. 36/2023; ha inoltre dedotto l'incongruità dei costi della manodopera, perché l'offerta avrebbe applicato le tabelle ministeriali del 2024 senza considerare gli aumenti del CCNL 2025 per il secondo e il terzo anno. In subordine ha contestato il metodo di valutazione delle offerte tecniche. Ha anche lamentato la violazione della disciplina sull'accesso per l'oscuramento dell'offerta e delle giustificazioni dell'aggiudicataria, chiedendo l'esibizione delle giustificazioni di anomalia. L'aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale chiedendo l'esclusione del RTI per mancato possesso dell'iscrizione nel registro delle imprese di pulizia per la fascia I e per asserita incongruità dei suoi costi della manodopera.

La decisione

Il TAR respinge il ricorso principale. Il primo motivo è infondato: l'appalto ricade nei settori speciali e l'art. 102 d.lgs. 36/2023 non è tra le disposizioni direttamente applicabili; inoltre, anche ipotizzandone l'applicabilità, la lex specialis non prescriveva il progetto di riassorbimento a pena di esclusione e l'eventuale carenza documentale sarebbe stata sanabile mediante soccorso istruttorio. L'aggiudicataria aveva comunque assunto in offerta l'impegno previsto dalla clausola sociale e indicato le modalità di assorbimento, con successivo passaggio del personale alle sue dipendenze. Il motivo sui costi della manodopera è respinto perché la disciplina di gara riferiva l'importo e l'offerta al primo anno, mentre dal secondo anno il corrispettivo sarebbe stato aggiornato mediante revisione prezzi, come previsto dal disciplinare e dal capitolato; la censura non è stata calibrata su tale assetto concreto e il RTI ricorrente aveva indicato costi della manodopera sensibilmente inferiori a quelli dell'aggiudicataria. È respinta anche la censura subordinata sul metodo di valutazione tecnica: la lex specialis consentiva di assegnare il coefficiente massimo alla migliore offerta e coefficienti intermedi alle altre, secondo criteri ritenuti trasparenti, proporzionati, ragionevoli e logici. È dichiarata inammissibile l'istanza di esibizione delle giustificazioni di anomalia, in contrasto con il giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 4090/2026, che aveva respinto il precedente autonomo ricorso per l'accesso. Il ricorso incidentale dell'aggiudicataria è dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, essendo stato respinto il ricorso principale. Il RTI ricorrente è condannato a rifondere le spese, liquidate in 4.000 euro ciascuna in favore della stazione appaltante e dell'aggiudicataria, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  Posto che è pacifica la natura di impresa pubblica della stazione appaltante e che l’affidamento per cui è causa appartiene alla categoria dei settori speciali in considerazione del nesso strumentale rispetto all’attività di gestione del bene aeroportuale (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 22/03/2017, n. 1297) l’art.102 del d.lgs. 36/2023 e s.m. non rientra tra le norme direttamente applicabili.

  L'art. 102 non è direttamente applicabile agli affidamenti nei settori speciali quando non sia richiamato dalle disposizioni del Libro III e dagli articoli pertinenti del Codice.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  Segnatamente l’art.102 citato non è tra le norme richiamate dal Libro III né dall’art.141 e dai successivi artt. 167, 168 e 169 del D.lgs. 36/2023 mentre l’art.57 in tema di clausole sociali trova applicazione anche nei settori speciali.

  La disciplina delle clausole sociali di cui all'art. 57 si applica anche agli appalti nei settori speciali.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  Pur essendo tale ragione del tutto assorbente, è agevole rilevare che anche a voler ritenere per ipotesi il citato art 102 applicabile alla gara in esame, la presentazione del progetto di assorbimento del personale non è prevista dalla lex specialis né tantomeno quale motivo di esclusione, si che tale omissione avrebbe comunque potuto e dovuto sanarsi mediante il soccorso istruttorio di cui all’art. 101 D.lgs. 36/2023 che come noto consente sia il recupero delle carenze della documentazione amministrativa, seppur mediante la presentazione di documenti aventi data certa anteriore al termine di presentazione delle offerte, sia (ex comma 1, lett. b) di rimediare a inesattezza o irregolarità della stessa documentazione amministrativa, con il solo limite dell'irrecuperabilità della documentazione di incerta imputazione soggettiva, a prescindere dalla natura della lacuna o dell'inesattezza riscontrata, salvo che non risulti «assolutamente incerta l'identità del concorrente», in ossequio allo stesso principio del risultato di cui all’art. 1 D.lgs. 36/23 (T.A.R. Veneto sez. I, 20/05/2025, n. 769).

  Il soccorso istruttorio può sanare carenze, inesattezze e irregolarità della documentazione amministrativa, inclusa l'omissione del progetto di riassorbimento, salvo che la documentazione sia di incerta imputazione soggettiva o sia assolutamente incerta l'identità del concorrente; il recupero documentale richiede documenti con data certa anteriore alla scadenza per la presentazione delle offerte.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  In secondo luogo, come rilevato dalla difesa della controinteressata, l’impresa aggiudicataria ha espressamente assunto l’impegno prescritto dalla clausola sociale in sede di offerta tecnica, indicando le modalità di assorbimento del personale, poi regolarmente transitato alle dipendenze della società La Lucente secondo quanto dichiarato dalle parti, garantendo dunque il conseguimento del “risultato”(art.1 d.lgs. 36/2023) dell’affidamento.

  L'impegno espresso in offerta sulle modalità di assorbimento e l'effettivo passaggio del personale sono valorizzati come elementi che assicurano il risultato dell'affidamento.

• art. 60, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Ancora l’art. 7 del capitolato ricapitolava il tutto affermando a chiare lettere che “il corrispettivo offerto dall’appaltatore è riferito al primo anno di contratto. A partire dal secondo anno di contratto il corrispettivo è modificato in forza della revisione prezzi di cui all’art.60 co. 3 lett b) del Codice dei contratti pubblici”.

  In base alla disciplina di gara, l'offerta economica e i costi della manodopera riguardavano il primo anno; dal secondo anno il corrispettivo era modificato mediante la revisione prezzi prevista dal Codice.

• artt. 64, comma 3, e 116, comma 2, c.p.a.

  Come eccepito dalle difese della stazione appaltante e della controinteressata l’istanza si pone in evidente contrasto con il giudicato di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4090/2026 la quale ha rigettato il ricorso autonomo (rg. 293/26) di Consoli s.p.a. volto ad ottenere l’accesso ai documenti di gara oscurati dalla stazione appaltante.

  L'istanza istruttoria o di accesso proposta nel giudizio di impugnazione non può essere utilizzata per ottenere documenti in contrasto con il giudicato formatosi sul precedente autonomo ricorso per l'accesso.

Massime di principio

• Negli affidamenti dei settori speciali, le disposizioni del Codice dei contratti pubblici non sono direttamente applicabili se non richiamate dalla disciplina del Libro III e dalle specifiche disposizioni che regolano tali settori; la disciplina delle clausole sociali di cui all'art. 57 si applica invece anche ai settori speciali.
• Se la lex specialis non prescrive a pena di esclusione la presentazione del progetto di riassorbimento del personale, la sua omissione documentale non determina automaticamente l'esclusione e può essere sanata tramite soccorso istruttorio, nei limiti previsti dall'art. 101 d.lgs. 36/2023.
• Quando la lex specialis stabilisce che l'offerta economica è riferita al primo anno e che dal secondo anno il corrispettivo è aggiornato mediante revisione prezzi, la congruità dei costi della manodopera va valutata considerando tale specifica struttura temporale dell'offerta e del corrispettivo.
• È legittimo un metodo di valutazione tecnica che assegna il coefficiente massimo alla migliore offerta per ciascun criterio e attribuisce coefficienti intermedi alle altre, se la lex specialis lo prevede e il metodo assicura una valutazione omogenea e coerente con i livelli prestazionali richiesti.
• Un'istanza di esibizione o accesso non può essere utilizzata per eludere il giudicato formatosi sul precedente ricorso autonomo diretto a ottenere i medesimi documenti.

Come è indicizzato