Sentenza n. 315/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta, deducendo: violazione e falsa applicazione dell'art. 22, comma 2, d.lgs. 286/1998, dell'art. 9 d.P.C.M. 27 settembre 2023 e della circolare ministeriale del 27 ottobre 2023, poiché la verifica dell'indisponibilità di lavoratori sul territorio nazionale avrebbe potuto essere comprovata mediante autocertificazione e, comunque, la richiesta al Centro per l'impiego era stata inoltrata prima della domanda di nulla osta; violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, per avere l'Amministrazione fondato la revoca su una motivazione diversa da quella prospettata nel preavviso e per non avere considerato le osservazioni del datore di lavoro; violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e difetto di motivazione, in ragione del carattere stereotipato e non specifico del provvedimento; questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 2, d.lgs. 286/1998, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost., per l'obbligo di verifica preventiva della manodopera nazionale. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria per danno patrimoniale, quale lucro cessante derivante dalla mancata percezione della retribuzione, e per danno non patrimoniale. Nel corso del giudizio l'Amministrazione ha annullato d'ufficio la revoca, riconoscendone l'illegittimità, e ha riavviato la procedura, con successivo rilascio di un nuovo nulla osta.

La decisione

La domanda impugnatoria è stata dichiarata improcedibile per cessazione della materia del contendere, poiché l'annullamento d'ufficio della revoca e il successivo rilascio di un nuovo nulla osta hanno integralmente soddisfatto l'interesse demolitorio del ricorrente, ai sensi dell'art. 34, comma 5, c.p.a. La domanda risarcitoria è stata respinta. Quanto al danno patrimoniale, il giudice ha escluso un automatismo causale tra l'illegittima revoca del nulla osta e la perdita delle retribuzioni, poiché l'assunzione regolare del lavoratore straniero richiede il perfezionamento di una sequenza di atti e valutazioni, comprendente decreto flussi, nulla osta, visto d'ingresso, eventuale accordo di integrazione, contratto di soggiorno e permesso di soggiorno; il nulla osta è quindi presupposto necessario ma non sufficiente, anche perché ulteriori verifiche spettano alla Questura. Il danno non patrimoniale è stato escluso per mancata prova concreta, non potendo essere considerato in re ipsa o liquidato sulla base di una deduzione generica. La richiesta di ammissione al patrocinio a spese dello Stato è stata respinta per omessa allegazione del codice fiscale, richiesta a pena di inammissibilità dall'art. 79, comma 1, lett. b), d.P.R. 115/2002. Le spese sono state compensate per metà; per la restante metà, liquidata in euro 1.000 oltre accessori, sono state poste a carico delle amministrazioni resistenti secondo il criterio della soccombenza virtuale, con rifusione del contributo unificato ove dovuto e versato.

Norme richiamate

• art. 22, comma 2, d.lgs. 286/1998

  Disciplina il nulla osta al lavoro subordinato e la verifica preventiva dell'indisponibilità di lavoratori presenti sul territorio nazionale, la cui applicazione era posta a fondamento della revoca impugnata.

• art. 9 d.P.C.M. 27 settembre 2023

  Richiamato con riguardo alla verifica dell'indisponibilità di lavoratori sul territorio nazionale nell'ambito della procedura per il rilascio del nulla osta.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Invocato per contestare la divergenza tra il preavviso e la motivazione finale della revoca e l'omessa considerazione delle osservazioni procedimentali.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato con riferimento all'obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo.

• art. 34, comma 5, c.p.a.

  Qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere.

  L'annullamento in autotutela dell'atto impugnato, seguito dal rilascio del nuovo nulla osta, determina la cessazione della materia del contendere quando soddisfa integralmente l'interesse azionato.

• art. 2697 c.c.

  In materia risarcitoria pone a carico del danneggiato l'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento del principio generale dell'onere della prova applicabile alla domanda risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità dell'Amministrazione per danni derivanti dall'attività amministrativa è ricondotta al modello della responsabilità per fatto illecito, con necessità di provare illecito, danno ingiusto, nesso causale e colpa dell'apparato.

• art. 2059 c.c.

  Il danno non patrimoniale deve essere concretamente dimostrato, anche quando sia allegata la lesione di diritti inviolabili, non potendo presumersi in re ipsa.

• art. 79, comma 1, lett. b), d.P.R. 115/2002

  L'omessa allegazione del codice fiscale comporta l'inammissibilità della domanda di ammissione al patrocinio a spese dello Stato.

Massime di principio

• L'annullamento d'ufficio dell'atto impugnato, accompagnato dall'adozione di un nuovo atto integralmente satisfattivo dell'interesse azionato, determina la cessazione della materia del contendere ai sensi dell'art. 34, comma 5, c.p.a., perché viene meno in concreto la lite da definire.
• Nella procedura di ingresso e assunzione di un lavoratore extracomunitario, il nulla osta costituisce un presupposto essenziale ma non esaurisce il procedimento: l'assunzione regolare richiede il perfezionamento della complessiva sequenza prevista dalla legge, incluse le successive verifiche relative al visto, al contratto di soggiorno e al permesso di soggiorno.
• L'illegittima revoca o mancata disponibilità del nulla osta non prova di per sé il lucro cessante corrispondente alle retribuzioni non percepite, poiché il danneggiato deve dimostrare il nesso causale tra l'atto amministrativo e la perdita patrimoniale, tenendo conto della necessità di ulteriori atti e valutazioni amministrative per l'effettiva assunzione.
• La domanda risarcitoria proposta contro la pubblica amministrazione è soggetta al generale onere della prova: il ricorrente deve dimostrare il fatto illecito, il danno ingiusto, il nesso causale e la colpa dell'apparato amministrativo.
• Il danno non patrimoniale è un danno-conseguenza e non può essere riconosciuto in re ipsa; anche quando sia allegata la lesione di diritti inviolabili, occorre una prova concreta del pregiudizio, eventualmente mediante allegazioni specifiche e presunzioni semplici.

Come è indicizzato