Sentenza n. 3365/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego opposto dal Comune alla richiesta di accesso agli atti relativi alla pratica concernente lo schema di accordo procedimentale trasmesso il 20 gennaio 2025. L’istanza riguardava la PEC di trasmissione, le ricevute, gli atti di protocollazione e smistamento, il fascicolo della pratica, le note e relazioni istruttorie, i pareri, le comunicazioni, le richieste di integrazione, gli eventuali preavvisi di rigetto, proposte, schemi e determinazioni relativi all’iter dell’accordo. Il Comune aveva qualificato la richiesta come massiva, generica, meramente esplorativa e diretta a un controllo generalizzato sull’attività dell’ente, richiamando anche la duplicazione degli archivi e l’irragionevole carico di lavoro. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 3, 22, 24 e 25 l. 241/1990, degli artt. 24, 97 e 113 Cost., il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei presupposti, l’eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Ha inoltre dedotto la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso, funzionale alla cura e difesa della propria posizione proprietaria e alla comprensione dell’iter e delle ragioni dello stallo della proposta. Infine, ha lamentato l’omessa valutazione dell’accesso parziale e l’omessa interlocuzione collaborativa, evidenziando di avere delimitato ulteriormente la richiesta con l’istanza di riesame del 13 marzo 2026.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha precisato che il giudizio ex art. 116 c.p.a. è diretto principalmente ad accertare la spettanza del diritto di accesso nella concreta situazione dedotta, non soltanto a verificare i vizi del diniego; il giudice può quindi ordinare l’ostensione anche sulla base di una valutazione autonoma dei presupposti dell’accesso. La società è titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, in quanto proprietaria dell’immobile e proponente dello schema di accordo. La richiesta non è stata ritenuta massiva o esplorativa, poiché circoscritta a una specifica pratica amministrativa e a documenti determinati o determinabili, senza richiesta di elaborazione di dati. È stata ritenuta illegittima anche l’esclusione degli atti interni o non definitivi: la nozione di documento amministrativo comprende le rappresentazioni detenute dall’amministrazione, inclusi gli atti endoprocedimentali quali pareri, relazioni, note e proposte, salvo specifiche ragioni normative di esclusione. Il Comune, anche qualora avesse ritenuto originariamente troppo ampia l’istanza, avrebbe dovuto valutare l’accesso parziale o instaurare un’interlocuzione per delimitarla; la successiva delimitazione operata dalla società rendeva comunque la richiesta compiutamente definita e proporzionata. Il generico richiamo al carico di lavoro e alla duplicazione degli archivi non costituisce un autonomo limite all’accesso e non era sorretto da una motivazione concreta e quantitativamente circostanziata. Il TAR ha annullato il diniego, accertato il diritto di accesso e ordinato al Comune di esibire, entro trenta giorni, ove esistenti e stabilmente detenuti, i documenti individuati nella motivazione, anche in formato digitale. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato. La memoria comunale del 27 maggio 2026 è stata considerata tardiva, ma ciò non ha inciso sulla decisione.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio in materia di accesso [...] mira sostanzialmente ad accertare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella particolare situazione dedotta in giudizio.

  Il giudizio sull’accesso, pur instaurato contro un diniego o un silenzio-rigetto, ha natura sostanzialmente accertativa del diritto all’ostensione; il giudice verifica autonomamente la sussistenza dei presupposti e può ordinare l’esibizione dei documenti.

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse

  La nozione di documento amministrativo è ampia e comprende anche atti interni e non definitivi, inclusi gli atti endoprocedimentali, purché detenuti dall’amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse.

• art. 22 l. 241/1990

  interesse diretto, concreto e attuale

  L’interesse all’accesso sussiste quando il richiedente si trovi in una posizione qualificata e differenziata e la conoscenza degli atti sia strumentale alla cura o alla difesa di una situazione giuridica soggettiva.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Il diritto di accesso non può essere esercitato per finalità di controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.

  Il divieto di controllo generalizzato non opera quando la richiesta è circoscritta a una specifica pratica amministrativa e a documenti determinati o determinabili, riferiti alla posizione giuridica del richiedente.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’accesso è funzionale alla cura e alla difesa degli interessi giuridici del richiedente, anche quando serve a comprendere la situazione amministrativa e valutare eventuali iniziative amministrative o giurisdizionali.

• artt. 3 e 25 l. 241/1990

  Il diniego deve essere adeguatamente motivato e confrontarsi concretamente con l’oggetto dell’istanza, distinguendo i documenti esistenti, inesistenti, non detenuti o sottratti all’accesso per specifiche ragioni normative.

• artt. 1 e 2 l. 241/1990

  I principi di proporzionalità, buon andamento e leale collaborazione impongono all’amministrazione, ove possibile, di valutare l’accesso parziale o di instaurare un’interlocuzione finalizzata a precisare e delimitare una richiesta ritenuta eccessivamente ampia.

• artt. 73 e 87 c.p.a.

  La memoria depositata dal Comune il 27 maggio 2026 è stata ritenuta tardiva, pur senza conseguenze decisive sull’esito del giudizio.

Massime di principio

• Nel giudizio ex art. 116 c.p.a. il giudice deve accertare autonomamente la spettanza del diritto di accesso nella concreta situazione dedotta, senza limitarsi a verificare la fondatezza delle ragioni formalmente poste dall’amministrazione a base del diniego; può quindi ordinare l’ostensione anche per motivi diversi da quelli indicati nel provvedimento.
• Una richiesta di accesso non è massiva, esplorativa o diretta a un controllo generalizzato quando è circoscritta a una specifica pratica amministrativa, identificata attraverso il procedimento, l’oggetto e gli atti di riferimento, e riguarda documenti determinati o determinabili senza imporre all’amministrazione attività di elaborazione di dati.
• Il richiedente che sia direttamente coinvolto nella pratica amministrativa e titolare di una posizione proprietaria o di altra situazione giuridica differenziata possiede un interesse diretto, concreto e attuale all’accesso agli atti utili a conoscere l’iter procedimentale, le valutazioni compiute e le ragioni dell’eventuale stallo, anche in funzione della cura o difesa dei propri interessi.
• La nozione di documento amministrativo comprende anche gli atti interni, istruttori e non definitivi, quali pareri, relazioni, note e proposte, quando siano detenuti dall’amministrazione e concernano attività di pubblico interesse; la loro esclusione richiede una specifica ragione normativa, non potendo fondarsi sulla sola natura interna o non conclusiva.
• Quando ritenga una richiesta di accesso eccessivamente ampia, l’amministrazione non può opporre automaticamente un diniego integrale e apodittico, ma deve valutare l’ostensione parziale oppure instaurare un’interlocuzione volta a precisare l’oggetto dell’istanza, distinguendo i documenti esistenti e ostensibili da quelli non detenuti, inesistenti o sottratti all’accesso.
• Il generico richiamo al carico di lavoro o alla duplicazione degli archivi non costituisce, di per sé, un limite autonomo al diritto di accesso; un diniego fondato sulla sproporzione dell’attività richiesta deve essere sorretto da una motivazione rigorosa e concreta, con indicazione degli elementi che dimostrino l’effettiva insostenibilità dell’adempimento.

Come è indicizzato