Sentenza n. 1457/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha promosso un giudizio di ottemperanza per ottenere l'esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, che aveva imposto al Ministero dell'Istruzione e del Merito di corrispondergli complessivamente euro 3.000,00 mediante l'assegnazione della Carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione dei docenti. Ha chiesto anche la penalità di mora, la nomina preventiva di un commissario ad acta e la condanna alle spese. Il Ministero si è costituito. Il TAR ha rilevato d'ufficio, in camera di consiglio, la genericità della procura alle liti. La procura era stata rilasciata su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, con sottoscrizioni autografe della parte e del difensore, e ne era stata notificata copia informatica mediante PEC insieme al ricorso. Essa si limitava a conferire il mandato per il riconoscimento del diritto alla Carta docente ai sensi della legge n. 107/2015, senza indicare il giudice amministrativo adito, gli estremi della sentenza del giudice ordinario da eseguire o altri elementi idonei a identificare specificamente la controversia. Il ricorrente non ha partecipato alla camera di consiglio.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale. Ha ritenuto che, nel processo amministrativo, l'art. 40, comma 1, lettera g), c.p.a. imponga una procura speciale idonea a individuare l'oggetto del ricorso, le parti, l'autorità giudiziaria e gli altri elementi identificativi della controversia. La procura separata e genericamente riferita al diritto alla Carta docente non soddisfaceva tali requisiti. L'eccezione riconosciuta per la procura apposta in calce o a margine del ricorso, nella quale la specialità può desumersi dal collegamento documentale unitario, non è stata estesa alla procura cartacea separata digitalizzata e depositata con un ricorso nativo digitale. Il TAR ha affermato che la mera allegazione telematica della copia informatica non garantisce né la consapevolezza del mandante circa il contenuto dello specifico ricorso né la preesistenza o contestualità della procura rispetto all'elaborazione del ricorso. Ha richiamato il principio dell'Adunanza plenaria n. 11/2025 secondo cui la procura speciale deve preesistere o essere coeva al ricorso, e non soltanto alla sua notificazione o al deposito. Il vizio non è stato ritenuto sanabile ai sensi degli artt. 39 c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità da possedere al momento della proposizione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a., non essendovi una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto; la pronuncia dell'Adunanza plenaria aveva confermato uno degli orientamenti già esistenti. Il rilievo d'ufficio è stato ritenuto compatibile con l'art. 73, comma 3, c.p.a., poiché il difensore della parte ricorrente non era presente alla camera di consiglio e tale assenza è stata considerata rinuncia implicita alla possibilità di contraddire sulla questione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  art. 114 comma 4 lettera e)

  Prevede la possibilità di chiedere la penalità di mora nell'ambito del giudizio di ottemperanza; la domanda non è stata esaminata nel merito per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Richiamato quale fondamento processuale della pronuncia di inammissibilità.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Impone che il difensore che sottoscrive il ricorso sia munito di procura speciale, idonea a individuare l'oggetto della controversia, le parti, l'autorità giudiziaria e gli altri elementi utili all'identificazione del giudizio.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Disciplina l'obbligo del giudice di sottoporre alle parti le questioni rilevate d'ufficio; secondo la decisione, tale avviso non è necessario quando i difensori non partecipano all'udienza o alla camera di consiglio, poiché l'assenza implica rinuncia al contraddittorio sulla questione.

• art. 37 c.p.a.

  Consente eccezionalmente la rimessione in termini in presenza di obiettiva incertezza normativa o grave impedimento di fatto non imputabile alla parte. Non è applicabile quando esistevano orientamenti interpretativi già conoscibili e la parte abbia scelto l'opzione processuale meno prudente.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabili, in quanto compatibili, le disposizioni del codice di procedura civile, tra cui l'art. 182 c.p.c.; tale richiamo non consente però di sanare la mancanza originaria della procura speciale, qualificata come requisito di ammissibilità del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La possibilità di regolarizzazione della rappresentanza processuale non opera, secondo il TAR, quando la procura speciale richiesta nel processo amministrativo manchi o sia inidonea sin dall'instaurazione del giudizio.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: [...] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce

  La disposizione adatta al processo telematico la nozione di procura apposta in calce, ma non elimina l'esigenza che la procura separata contenga elementi sufficienti a identificare la specifica controversia e non dimostra, da sola, la preesistenza o contestualità della procura rispetto alla redazione del ricorso.

• art. 1, comma 121, legge n. 107/2015

  Individua la Carta elettronica per l'aggiornamento e la formazione dei docenti, oggetto del giudicato posto a fondamento dell'azione di ottemperanza.

• artt. 22 e 23 c.p.a.

  Richiamati per evidenziare che nel processo amministrativo, salvo eccezioni limitate, è obbligatoria la difesa tecnica.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025

  la procura speciale deve preesistere, o, quanto meno, essere coeva al ricorso (e non alla relativa notificazione, né tanto meno al conseguente deposito)

  La procura speciale deve essere specificamente riferibile al ricorso e deve preesistere o essere contestuale alla sua elaborazione; la successiva allegazione telematica di una procura generica non sana il difetto originario.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve contenere elementi idonei a identificare la specifica controversia, inclusi, secondo il caso concreto, l'autorità giudiziaria adita e l'atto o provvedimento controverso; una procura genericamente riferita alla materia sostanziale non è sufficiente.
• La procura speciale deve preesistere o essere coeva alla redazione del ricorso: la sua formazione o allegazione soltanto al momento della notificazione o del deposito non soddisfa il requisito di ammissibilità.
• La procura rilasciata su foglio separato e poi digitalizzata non diviene automaticamente valida come procura apposta in calce per il solo fatto di essere notificata o depositata insieme al ricorso nativo digitale; il collegamento telematico non supplisce alla genericità del mandato né dimostra la consapevolezza del mandante circa lo specifico atto processuale.
• La mancanza o l'inidoneità originaria della procura speciale, quale requisito di ammissibilità del ricorso amministrativo, non è sanabile mediante il meccanismo di regolarizzazione previsto dagli artt. 39 c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c.
• L'errore scusabile non è concedibile per rimediare a una procura generica quando, al momento della proposizione del ricorso, esistevano orientamenti interpretativi conoscibili e la parte avrebbe potuto adottare una condotta processuale più prudente.
• Quando il difensore della parte non partecipa all'udienza o alla camera di consiglio, il giudice non è tenuto a concedere il termine previsto dall'art. 73, comma 3, c.p.a. per controdedurre su una questione rilevata d'ufficio durante la trattazione, poiché l'assenza implica rinuncia al contraddittorio su tale questione.

Come è indicizzato