Corte di giustizia, Sentenza C-151/22

Nozione di "opinione politica" ai fini dello status di rifugiato

La pronuncia riguarda due domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) nell’ambito di controversie tra due cittadini sudanesi, S e A, e il Segretario di Stato olandese competente in materia di immigrazione e asilo. La questione centrale riguarda l’interpretazione della direttiva 2011/95/UE, in particolare della nozione di "opinione politica" come motivo di persecuzione ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato.

Contesto fattuale e procedimento principale

S e A avevano fondato le rispettive domande di asilo su attività politiche svolte nei Paesi Bassi dopo la partenza dal Sudan. S aveva sostenuto di aver partecipato a manifestazioni contro il governo sudanese, di aver svolto attività di sensibilizzazione e di aver criticato il regime sui social media; A aveva invocato prese di posizione critiche sulla situazione politica in Sudan e iniziative a favore di una tribù del Darfur.

In entrambi i casi il Segretario di Stato aveva negato la protezione, ritenendo che le attività svolte nei Paesi Bassi non derivassero da opinioni politiche meritevoli di tutela oppure che non fosse dimostrato un radicamento sufficiente di tali opinioni. I giudici di merito olandesi avevano assunto posizioni non uniformi: uno aveva ritenuto sufficiente la prova di un’"opinione politica"; l’altro aveva invece condiviso l’impostazione amministrativa fondata sulla necessità di opinioni "essenziali".

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se l’articolo 10, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/95 consenta di invocare il motivo di persecuzione dell’opinione politica anche quando il richiedente si limiti ad affermare di avere o esprimere una convinzione politica, senza aver già attirato l’attenzione ostile dei persecutori nel paese d’origine;
• quale peso attribuire alla "forza" o al radicamento dell’opinione politica nella valutazione del timore fondato;
• se, in mancanza di opinioni politiche profondamente radicate, il richiedente possa essere tenuto a non manifestarle al rientro per evitare persecuzioni.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 1, sezione A, punto 2, della convenzione di Ginevra, che include le "opinioni politiche" tra i motivi di persecuzione. Sul piano del diritto dell’Unione, sono rilevanti soprattutto:

• il considerando 4 della direttiva 2011/95, che qualifica la convenzione di Ginevra come pietra angolare della disciplina;
• il considerando 12, relativo a criteri comuni per l’identificazione dei bisognosi di protezione internazionale;
• l’articolo 4, paragrafi 3-5, sull’esame individuale dei fatti e delle circostanze;
• l’articolo 6, sui possibili autori della persecuzione;
• l’articolo 9, sulle forme di atto persecutorio;
• l’articolo 10, paragrafo 1, lettera e), e paragrafo 2, sulla nozione di "opinione politica";
• l’articolo 13, sul riconoscimento dello status di rifugiato. La Corte menziona anche la Carta dei diritti fondamentali, in particolare gli articoli 10 e 11, richiamati dal considerando 16.

Ragionamento della Corte sulla nozione di "opinione politica"

La Corte afferma che la nozione di "opinione politica" deve essere interpretata autonomamente e in modo uniforme in tutta l’Unione. Dalla lettera dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera e), emerge un’interpretazione ampia: il testo menziona non solo l’"opinione", ma anche il "pensiero" e la "convinzione", e non richiede che tali elementi si siano tradotti in atti concreti.

La Corte esclude che sia necessario un certo grado di intensità o un radicamento particolare dell’opinione nel richiedente. Non è quindi corretto subordinare la tutela al fatto che l’opinione sia "essenziale" o così profonda da non poter essere taciuta al rientro. Tale requisito non trova base nel testo della direttiva e, anzi, rischierebbe di restringere indebitamente la portata della nozione.

Sul piano sistematico, la Corte osserva che l’"opinione politica" è un motivo di persecuzione distinto dagli altri, in particolare dalla "religione" e dall’"appartenenza a un particolare gruppo sociale". Il fatto che il legislatore abbia previsto espressamente, per il gruppo sociale, un riferimento a caratteristiche o credenze fondamentali per l’identità o la coscienza conferma che un requisito analogo non può essere trasposto all’opinione politica.

La Corte valorizza inoltre l’obiettivo della direttiva 2011/95, ossia assicurare criteri comuni per identificare le persone che hanno effettivamente bisogno di protezione internazionale. Anche opinioni non profondamente radicate possono esporre il richiedente a un rischio effettivo di persecuzione, tenuto conto del contesto del paese d’origine e della percezione che i persecutori possano avere di tali opinioni.

Ragionamento della Corte sulla valutazione del timore fondato

Diverso è il piano dell’esame della fondatezza del timore di persecuzione, disciplinato dall’articolo 4 della direttiva 2011/95. In questa fase le autorità nazionali devono effettuare una valutazione individuale e concreta di tutte le circostanze rilevanti, considerando il contesto generale del paese d’origine, la situazione personale del richiedente, le eventuali persecuzioni già subite e la coerenza e plausibilità delle sue dichiarazioni.

La Corte precisa che il grado di convinzione espresso dal richiedente nelle opinioni politiche invocate e l’eventuale attività svolta per promuoverle sono elementi pertinenti, perché possono aver suscitato o possono suscitare interesse ostile nei potenziali persecutori. Ugualmente rilevante è la circostanza che tali attività abbiano già attirato l’attenzione delle autorità o di altri persecutori.

Tuttavia, questi elementi servono a valutare il rischio concreto di persecuzione, non a imporre un requisito ulteriore di radicamento profondo delle opinioni. Le autorità non possono quindi negare la protezione solo perché il richiedente potrebbe, in teoria, astenersi dal manifestare quelle idee al rientro nel paese d’origine.

Decisione/dispositivo

La Corte risponde che:

• ai fini dell’articolo 10, paragrafo 1, lettera e), e paragrafo 2, della direttiva 2011/95, è sufficiente che il richiedente affermi di avere o esprimere un’opinione, un pensiero o una convinzione politica, anche se non ancora oggetto di interesse ostile nel paese di origine;
• ai fini dell’articolo 4, paragrafi 3-5, le autorità devono tenere conto del grado di convinzione e delle attività di promozione, ma non possono esigere che tali opinioni siano così profondamente radicate da indurre il richiedente a tacerle o rinunciarvi al ritorno.

Principi utili per la pratica

Per gli operatori, la sentenza è rilevante perché esclude approcci nazionali che richiedano opinioni politiche "essenziali", "radicate" o di particolare intensità come condizione di accesso allo status di rifugiato. Resta invece centrale la prova, in concreto, del rischio di persecuzione, da costruire attraverso una valutazione individuale completa del profilo del richiedente e del contesto politico del paese di origine.