Corte di giustizia, Sentenza C-116/22

Inadempimento della Germania su designazione, obiettivi e misure di conservazione Natura 2000

La sentenza concerne un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica federale di Germania. Oggetto del giudizio è l’attuazione della direttiva 92/43/CEE aditat, in particolare degli obblighi relativi alla designazione delle zone speciali di conservazione, alla determinazione degli obiettivi di conservazione e all’adozione delle misure di conservazione necessarie.

Contesto normativo dell’Unione

La Corte richiama la direttiva 92/43/CEE, come modificata dalla direttiva 2013/17/UE, e in particolare:

• l’articolo 3, che istituisce la rete ecologica europea coerente Natura 2000;
• l’articolo 4, paragrafo 4, che impone agli Stati membri di designare i siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione entro sei anni;
• l’articolo 6, paragrafo 1, che impone di stabilire misure di conservazione necessarie;
• l’articolo 6, paragrafo 3, sulla valutazione di incidenza di piani e progetti. Sono inoltre richiamate le decisioni della Commissione che hanno adottato e aggiornato gli elenchi dei siti di importanza comunitaria per le regioni biogeografiche alpina, continentale e atlantica.

Diritto tedesco richiamato nel giudizio

La Germania invocava le disposizioni della legge federale sulla tutela della natura, in particolare:

• l’articolo 22, sulla messa sotto tutela di parti della natura e del paesaggio;
• l’articolo 33, che vieta modifiche e perturbazioni idonee a degradare significativamente un sito Natura 2000;
• l’articolo 34, che disciplina la valutazione di incidenza e il divieto di progetti dannosi;
• l’articolo 65, sugli obblighi di tollerare misure di tutela. La Corte rileva tuttavia che tali norme non equivalgono alla designazione formale richiesta dalla direttiva.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione aveva contestato alla Germania di non aver designato 88 siti come zone speciali di conservazione, di non aver fissato obiettivi di conservazione dettagliati per tali siti, e di non aver adottato misure di conservazione per 737 siti. Nel corso della fase precontenziosa erano state inviate lettere di diffida e un parere motivato; il termine per conformarsi era scaduto il 13 giugno 2020. La Germania sosteneva di aver poi completato quasi del tutto le designazioni e le misure dopo tale data, ma la Corte ribadisce che l’inadempimento va valutato alla scadenza del termine fissato nel parere motivato.

Prima censura: mancata designazione di 88 siti come ZSC

La Corte accoglie la censura. Ricorda che la designazione formale dei siti di importanza comunitaria come zone speciali di conservazione è una fase necessaria e autonoma del sistema di protezione della direttiva habitat, distinta dall’adozione delle misure di conservazione. La normativa tedesca richiamata, pur offrendo una protezione di fatto ai siti, non equivale alla designazione formale richiesta dall’articolo 4, paragrafo 4. Pertanto, alla data rilevante, la Germania era inadempiente.

Seconda censura: obiettivi di conservazione

La Corte accoglie la censura solo in parte.

Mancata adozione di obiettivi dettagliati per 88 siti

La Corte afferma che la fissazione delle priorità ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, presuppone che gli obiettivi di conservazione siano stati preliminarmente determinati e che tali obiettivi devono essere specifici e precisi. Poiché la Germania non aveva fissato obiettivi dettagliati per gli 88 siti in questione alla data rilevante, la violazione è accertata.

Prassi generalizzata e strutturale: profili respinti

La Corte respinge invece le censure della Commissione secondo cui la Germania applicherebbe una prassi sistematica illegittima perché:

• non fisserebbe obiettivi quantitativi e misurabili;
• non distinguerebbe, già in sede di obiettivi, tra mantenimento e ripristino;
• fisserebbe obiettivi non vincolanti per i terzi. La Corte osserva che la Commissione non ha dimostrato in modo sufficiente che gli esempi addotti siano rappresentativi dell’intero insieme dei 4606 siti. Inoltre, la direttiva non impone in generale obiettivi quantitativi e misurabili in ogni caso concreto, né una distinzione obbligatoria tra mantenimento e ripristino già in sede di formulazione degli obiettivi. La Corte precisa infine che ciò che deve essere adottato con forza vincolante sono le misure di conservazione, non necessariamente gli obiettivi in quanto tali.

Terza censura: misure di conservazione

La Corte accoglie la censura limitatamente ai 737 siti per i quali la Germania non aveva adottato misure di conservazione entro il termine rilevante. Ribadisce che l’articolo 6, paragrafo 1, esige misure di conservazione necessarie, efficaci, complete, chiare e precise per ciascuna zona speciale di conservazione. Quanto all’argomento della Commissione secondo cui le misure sarebbero viziate perché fondate su obiettivi non conformi, la Corte lo respinge nella misura in cui la censura sugli obiettivi è stata respinta, salvo per gli 88 siti privi di obiettivi dettagliati.

Dispositivo e conseguenze

La Corte dichiara che la Repubblica federale di Germania è venuta meno:

• all’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva habitat, per non aver designato 88 siti come ZSC;
• allo stesso articolo 4, paragrafo 4, per non aver adottato obiettivi di conservazione dettagliati per quegli 88 siti;
• all’articolo 6, paragrafo 1, per non aver adottato misure di conservazione per 737 siti. Il ricorso è respinto per il resto e la Germania è condannata alle spese.

Principi ricavabili

La pronuncia ribadisce che la protezione Natura 2000 richiede atti formali e tempestivi: la designazione ZSC non può essere sostituita da una tutela di fatto; gli obiettivi di conservazione devono essere sufficientemente specifici; le misure di conservazione devono essere adottate entro il termine previsto e devono essere efficaci e giuridicamente adeguate. La Corte, però, non trasforma tali obblighi in un requisito generale di quantificazione numerica o di distinzione formalizzata tra mantenimento e ripristino per ogni sito, in assenza di prova puntuale della Commissione sulla prassi nazionale contestata.