Sentenza n. 1697/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La struttura sanitaria aveva chiesto il risarcimento del lucro cessante asseritamente subito nel 2018 per l'applicazione dello sconto tariffario previsto dalla D.G.R. n. 21/12 del 24 aprile 2018, poi annullato in parte qua dal TAR Sardegna in applicazione del principio secondo cui lo sconto non poteva operare oltre il 31 dicembre 2008. Secondo la ricorrente, la Regione avrebbe dovuto riconoscere la tariffa piena sull'intero volume originario delle prestazioni e la differenza tra tariffa piena e tariffa scontata avrebbe costituito il danno risarcibile. In appello sono stati contestati: l'individuazione della D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, anziché della precedente D.G.R. n. 21/12, quale causa del pregiudizio; l'affermazione che il tetto di spesa impedisse il riconoscimento di una somma eccedente il budget; l'esclusione della prova del danno; il mancato ricorso a una consulenza tecnica d'ufficio; nonché, in via subordinata, la valutazione negativa sull'elemento soggettivo della responsabilità regionale. L'appellante sosteneva inoltre che la D.G.R. n. 61/26 fosse stata impugnata anche nella parte relativa alla decorrenza dell'eliminazione dello sconto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. La D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018 aveva sostituito retroattivamente, per l'intero 2018, la disciplina tariffaria originaria, mantenendo fermo il tetto di spesa e riducendo proporzionalmente il volume delle prestazioni remunerabili, in applicazione dell'art. 11 del contratto e dell'art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis), del d.lgs. n. 502/1992. Tale rideterminazione non era stata impugnata dalla struttura, che aveva quindi accettato il mantenimento del limite massimo di budget e la remunerazione di un numero inferiore di prestazioni. Ne consegue che il danno prospettato come differenza tra tariffa piena e tariffa scontata non era causalmente riconducibile alla D.G.R. n. 21/12, poiché la pretesa presupponeva il riconoscimento della tariffa piena sull'originario volume di prestazioni, in contrasto con il tetto di spesa stabilito dalla D.G.R. n. 61/26. Il tetto costituiva un limite invalicabile e impediva comunque il riconoscimento di corrispettivi extra-budget. L'eventuale pregiudizio astrattamente risarcibile avrebbe potuto consistere soltanto nei maggiori costi sostenuti per erogare il surplus di prestazioni necessario a esaurire il budget con tariffe ridotte; tuttavia tale danno non era stato dedotto come oggetto della domanda originaria né provato. La documentazione prodotta, costituita da fatture con indicazione dei volumi e degli importi complessivi, non consentiva di dimostrare i maggiori costi. La consulenza tecnica d'ufficio non poteva supplire all'originaria carenza di allegazione dei fatti costitutivi del danno e della prova dell'an, né il giudice poteva sostituire la pretesa azionata con una diversa domanda risarcitoria. La Sezione ha ritenuto assorbito l'esame delle censure relative alla colpa dell'amministrazione, applicando il principio della ragione più liquida. Spese di lite compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lett. o), l. 296/2006

  sconto applicabile alle tariffe della specialistica ambulatoriale

  La misura dello sconto aveva efficacia temporalmente limitata e non poteva essere applicata oltre il periodo previsto dalla legge.

• art. 8-quinquies, comma 2, lett. e-bis), d.lgs. 502/1992

  in caso di incremento ... dei valori unitari delle tariffe regionali ... il volume massimo di prestazioni ... si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa

  L'aumento delle tariffe può comportare la rideterminazione in diminuzione del volume massimo delle prestazioni, quando ciò sia necessario a mantenere invariato il tetto di spesa.

• art. 11 dello schema di contratto per l'acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  il volume massimo di prestazioni ... si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa

  La clausola contrattuale consentiva di mantenere fermo il budget e di ridurre il volume delle prestazioni remunerabili in caso di incremento tariffario.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità aquiliana richiede la prova del danno ingiusto, del nesso causale e degli ulteriori elementi costitutivi; l'illegittimità dell'azione amministrativa non comporta automaticamente il diritto al risarcimento.

• art. 1223 c.c.

  danni che sono conseguenza immediata e diretta

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze pregiudizievoli immediate e dirette della condotta lesiva; il tetto di spesa, quale fattore causale autonomo, escludeva il differenziale tariffario richiesto.

• art. 40 c.p.a.

  La domanda deve contenere l'allegazione completa e autosufficiente dei fatti costitutivi della pretesa, compresi il danno-evento e il danno-conseguenza.

• art. 73 c.p.a.

  I mezzi istruttori possono essere utilizzati per provare fatti già compiutamente allegati, non per colmare l'omessa deduzione degli elementi costitutivi della domanda.

• art. 2697 c.c.

  Chi agisce in giudizio deve provare i fatti costitutivi del danno allegato, quando tali fatti rientrano nella sua disponibilità probatoria.

Massime di principio

• Quando una struttura sanitaria accreditata agisce per il risarcimento del danno derivante dall'applicazione illegittima di tariffe ridotte, il differenziale tra tariffa piena e tariffa scontata non è risarcibile se il riconoscimento richiesto comporterebbe il superamento del tetto di spesa contrattuale rimasto fermo e non impugnato.
• La successiva rideterminazione delle prestazioni remunerabili, adottata per mantenere invariato il tetto di spesa a seguito dell'aumento delle tariffe, può costituire il fattore causale immediato della mancata remunerazione dell'originario volume di prestazioni; se tale atto non viene impugnato, non può essere eluso mediante una domanda risarcitoria diretta a ottenere il pagamento extra-budget.
• L'eventuale danno risarcibile, in una fattispecie di tariffe illegittimamente ridotte e budget invariato, deve essere specificamente individuato nei maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni eccedenti il volume che sarebbe stato necessario con la tariffa piena, e non può essere automaticamente parametrato allo sconto tariffario.
• Nel giudizio risarcitorio il ricorrente deve allegare fin dall'atto introduttivo, in modo completo e autosufficiente, il danno-evento, il danno-conseguenza, il nesso causale e i criteri di quantificazione; la consulenza tecnica d'ufficio non può supplire all'omessa allegazione degli elementi essenziali della domanda.
• Il giudice amministrativo non può sostituire alla domanda risarcitoria concretamente proposta una diversa pretesa astrattamente ammissibile, né disporre d'ufficio attività istruttoria per sollevare la parte dall'onere di provare un danno rientrante nella sua piena disponibilità documentale.

Come è indicizzato